II SA/Ol 211/22

Dnia 24 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2022 roku sprawy ze skargi P. W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] r. nr [...] w części ustalającej datę początkową warunków pełnienia służby. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie (dalej jako "DIAS") nie złożył P. W. (skarżący, strona) pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani pełnienia służby. W związku z tym, w dniu 30 maja 2017 r. funkcjonariusz wezwał DIAS do przedstawienia mu propozycji służby, a następnie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na wezwania funkcjonariusza, DIAS poinformował, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej jako "u.P.w.u.K.A.S") nie przewidują trybu odwoławczego od braku przedłożenia funkcjonariuszowi propozycji pracy bądź zatrudnienia. Dodatkowo poinformował, że z uwagi na nieprzedstawienie funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby/pracy, jego stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. W kolejnym piśmie organ poinformował funkcjonariusza, że nie ma obowiązku przedstawiania wszystkim pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. W takich okolicznościach skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność DIAS w złożeniu propozycji służby, którą na rozprawie doprecyzował i wskazał, że skarży bezczynność organu w wydaniu decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Ol 81/17, zobowiązał Dyrektora Izy Administracji Skarbowej w Olsztynie do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego, w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1) oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej DIAS, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 października I OSK 3308/18 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji z dnia 26 czerwca 2018 r.. W uzasadnieniu wyroku podniesiono m.in., że nie można uznać (skoro ustawodawca nie nałożył na organy obowiązku przedłożenia propozycji służby lub zatrudnienia), że organ, nie składając takiej propozycji, pozostaje w bezczynności, niemniej jednak powyższe pozostaje bez wpływu na ocenę sytuacji, w której właściwy organ nie wydał decyzji w stosunku do funkcjonariusza, któremu nie przedstawił w terminie do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. Wobec tego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ pozostaje w bezczynności co do zakończenia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedłożono żadnej propozycji. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie decyzją z dnia 23 lutego 2021 r. stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem 31 sierpnia 2017 r. Od tej decyzji odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej złożył skarżący. Organ odwoławczy decyzją z dnia 30 maja 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie decyzją z dnia 5 października 2021 r. na podstawie art. 184 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2021, poz. 422 ze zm.), ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej, u.K.A.S., z uwagi na uchylenie decyzji z dnia 23 lutego 2021 r., stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r., określił skarżącemu z dniem 1 listopada 2021 r. warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Olsztynie. Od decyzji Dyrektora Administracji Skarbowej w Olsztynie skarżący złożył odwołanie. Szef Krajowej Administracji Skarbowej pismem z dnia 24 listopada 2021 r. przekazał je do rozpatrzenia DIAS w Olsztynie zgodnie z właściwością, wskazując, że od decyzji stanowiącej propozycję określającą warunki pełnienia służby przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, co do którego w myśl art. 127 § 3 k.p.a. stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W odwołaniu (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) zarzucono nieuwzględnienie w przedmiotowej decyzji, zarówno w przywołanej podstawie prawnej jak i rozstrzygnięciu, treści art. 184 ust. 4 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, tj., iż okres pozostawania poza służbą wlicza się do okresu służby, od którego zależą uprawnienia i świadczenia należne funkcjonariuszowi, z wyjątkiem urlopów wypoczynkowych. W ocenie strony, określenie uposażenia zasadniczego według mnożnika kwoty bazowej na poziomie 1,727, stanowi naruszenie prawa do podwyżek uposażenia w Służbie Celno-Skarbowej w latach 2017 - 2021. Ponadto wskazał na naruszenie art. 197 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez brak awansu na wyższy stopień służbowy, co w ocenie strony stanowi akt dyskryminacji płacowej. Skarżący wniósł o ustalenie uposażenia na poziomie, który uwzględnia podwyżki uposażeń w latach 2017 - 2021, w taki sam sposób jak dla osób na takim samym stanowisku służbowym, z podobnym stażem pracy, wobec których nie zastosowano kar dyscyplinarnych oraz nadanie wyższego stopnia służbowego, tj. stopnia rachmistrza. Następnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie decyzją z dnia 27 grudnia 2021 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 5 października 2021 r. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że uwzględniono okoliczności wynikające z akt osobowych skarżącego oraz systemu kadrowego FOCUS, dotyczące całego przebiegu pracy/służby, w tym dotyczące kwalifikacji potwierdzonych odpowiednimi dokumentami: dyplomami, zaświadczeniami o ukończenia szkoleń, kursów, itp. oraz przebieg służby potwierdzony, m.in. opiniami i ocenami bezpośrednich przełożonych, awansami na wyższe stanowisko służbowe, czy kolejny stopień służbowy. Podkreślono, że zgodnie z posiadanymi przez stronę kwalifikacjami i przebiegiem służby, wyznaczono jej stanowisko służbowe starszego specjalisty Służby Celno-Skarbowej oraz miejsce pełnienia służby w Oddziale Celnym w Olsztynie. Uposażenie zostało ukształtowane na poziomie nie niższym, niż na dzień wygaśnięcia stosunku służbowego oraz zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz.U. z 2020 r. poz. 182), które dla stanowiska starszego specjalisty Służby Celno-Skarbowej zaliczanego do kategorii specjalistycznych stanowisk służbowych funkcjonariuszy w izbach administracji skarbowej, urzędach skarbowych oraz urzędach celno-skarbowych przewiduje rozpiętość w granicach 1,707 - 2,900. Ustawodawca nie nałożył na kierownika jednostki organizacyjnej obowiązku określenia wysokości uposażenia na wyższym poziomie. Zauważono, że okres pozostawania poza służbą zostanie mu zaliczony do okresu służby (w przypadku podjęcia służby), od którego zależą uprawnienia i świadczenia należne funkcjonariuszowi, niemniej jednak, w tym czasie faktycznie skarżący tej służby nie pełnił i nie było możliwości dokonania oceny jego pracy. Tym samym roszczenie o potraktowanie skarżącego w identyczny sposób pod względem przyznawania awansów, czy podwyżek poszczególnych składników uposażenia, jak funkcjonariuszy pełniących czynnie służbę na stanowisku starszego specjalisty Służby Celno-Skarbowej, należy uznać za nieuzasadnione. Organ podkreślił, że brak było podstaw do mianowania skarżącego na wyższy stopień służbowy. W tym kontekście organ wskazał, że ustalony stopień służbowy młodszego rachmistrza jest równorzędny ze stopniem służbowym młodszego rachmistrza celnego określonego przez Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie aktem mianowania z dnia 21 września 2016 r. Zatem odnosząc się do argumentu odwołania w zakresie mianowania na wyższy stopień służbowy rachmistrza, organ zauważył, że zgodnie z art. 197 ust. 1 u.K.A.S., mianowanie na wyższy stopień służbowy następuje odpowiednio do zajmowanego stanowiska służbowego, posiadanych kwalifikacji zawodowych oraz opinii służbowej i nie może nastąpić później niż po odbyciu 5 lat służby w stopniach: szeregowych, podoficerów i aspirantów, z wyłączeniem stopnia starszego aspiranta, i nie wcześniej niż po odbyciu służby w określonym stopniu. Mając na uwadze brzmienie art. 197 u.K.A.S., awansowanie na kolejny stopień służbowy winno nastąpić, nie później niż w 2021 roku, o ile nie wystąpiły przesłanki ustawowe do przesunięcia terminu dokonania awansu. Jednak z uwagi na fakt, iż nie została skarżącemu przedstawiona propozycja pełnienia służby i stosunek służbowy skarżącego wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r., nie nastąpiło awansowanie na kolejny stopień służbowy. W decyzji z dnia 5 października 2021 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie określił stopień służbowy adekwatny do posiadanego w chwili zwolnienia ze służby. Skargę na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie wywiódł skarżący. Zarzucił naruszenie zasady zakazu dyskryminacji płacowej poprzez stosowanie dyskryminacji bezpośredniej w postaci przedstawienia mu niekorzystnych warunków pełnienia służby w stosunku do funkcjonariuszy posiadających podobny staż pracy. W związku z powyższym skarżący wniósł o : 1. Ustalenie jego uposażenia zasadniczego na średnim poziomie przewidzianym dla funkcjonariusza na stanowisku starszego specjalisty Służby Celno - Skarbowej z takim samym stażem służby, wobec którego nie zastosowano kar dyscyplinarnych. 2. Zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie do mianowania go na stopień rachmistrza celnego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że decyzja będąca przedmiotem niniejszej skargi została wydana na podstawie art. 184 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, w decyzji, zarówno w przywołaniu podstawy prawnej jak i rozstrzygnięciu zignorowano ustęp 4 tego artykułu stanowiący, iż okres pozostawania poza służbą wlicza się do okresu służby, od którego zależą uprawnienia i świadczenia należne funkcjonariuszowi z wyjątkiem urlopów wypoczynkowych. Zaskarżona decyzja ustanawia uposażenie zasadnicze według mnożnika kwoty bazowej na poziomie 1,727, czyli o 0,02 więcej niż najniższy możliwy mnożnik w przedziale dla stanowiska starszego specjalisty Służby Celno - Skarbowej. Według skarżącego stanowi to naruszenie jego prawa do podwyżek uposażeń w Służbie Celno - Skarbowej w latach 2017- 2021. Skarżący podkreślił, że w związku z tym, iż w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy dnia 5 października 2021 roku wydano decyzję określającą warunki pełnienia służby a nie wygaszającą stosunek służbowy oznacza to, iż jego stosunek służbowy nie wygasł i jakiekolwiek powoływanie się na fakt pozostawania skarżącego poza służbą jest niezgodne ze stanem prawnym i faktycznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2021 r., poz. 137). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2022 r., poz. 329 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący pełnił służbę w Izbie Celnej w Olsztynie. W związku z przeprowadzaną w 2017 r. reformą administracji skarbowej, do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymał propozycji dalszej służby ani propozycji zatrudnienia. Nie została także wydana wobec niego decyzja administracyjna o wygaśnięciu stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 3 u.P.w.u.K.A.S. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r. sygn. I OPS 1/19, w której wskazano, że u.P.w.u.K.A.S. wprowadziła trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno - Skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego, która następuje w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 u.P.w.u.K.A.S.); ustawodawca wyraźnie przy tym wskazał w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego i następuje w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 u.P.w.u.K.A.S.); w takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania takiej decyzji stanowi art. 170 ust. 1 i 3 u.P.w.u.K.A.S. w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 u.K.A.S. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby (z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty). Trzecie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. W świetle art. 165 ust. 7 u.P.w.u.K.A.S., Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Natomiast w myśl art. 170 ust. 2 u.P.w.u.K.A.S., pracownik albo funkcjonariusz któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Jednocześnie według art. 169 ust. 4 u.P.w.u.K.A.S., propozycja pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do postępowań w sprawach o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy K.p.a., co wynika z art. 169 ust. 6 u.P.w.u.K.A.S. Punktem sporu pomiędzy skarżącym a DIAS pozostaje w rozpoznawanej sprawie kwestia ustalenia daty początkowej warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, określona w kontrolowanych decyzjach na dzień 1 listopada 2021 r. i związany przede wszystkim z tym problemem zachowania ciągłości służby. Zdaniem skarżącego, decyzja będąca przedmiotem niniejszej skargi została wydana na podstawie art. 184 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. W jego ocenie w decyzji tej, zarówno w przywołaniu podstawy prawnej jak i rozstrzygnięciu zignorowano ustęp 4 tego artykułu stanowiący, iż okres pozostawania poza służbą wlicza się do okresu służby, od którego zależą uprawnienia i świadczenia należne funkcjonariuszowi z wyjątkiem urlopów wypoczynkowych. Zaskarżona decyzja ustanawia uposażenie zasadnicze według mnożnika kwoty bazowej na poziomie 1,727, czyli o 0,02 więcej niż najniższy możliwy mnożnik w przedziale dla stanowiska starszego specjalisty Służby Celno - Skarbowej. Według skarżącego stanowi to naruszenie jego prawa do podwyżek uposażeń w Służbie Celno - Skarbowej w latach 2017- 2021. Ponadto skarżący zarzuca również brak mianowania go na wyższy stopień służbowy. Według natomiast DIAS, skarżący w okresie od 1 września 2017 r. do 1 listopada 2021 r. pozostawał poza służbą. Organ powołał się na art. 184 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z tym przepisem w przypadku uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby kierownik jednostki organizacyjnej niezwłocznie wyznacza funkcjonariuszowi stanowisko służbowe zgodne z jego kwalifikacjami i dotychczasowym przebiegiem służby oraz określa termin podjęcia służby, miejsce pełnienia służby oraz stopień służbowy i uposażenie nie niższe od dotychczasowego (ust. 1). Prawo do uposażenia powstaje z dniem podjęcia służby, chyba że po zgłoszeniu się do służby zaistniały okoliczności usprawiedliwiające jej niepodjęcie (ust. 2). W przypadkach, o których mowa w ust. 1, funkcjonariuszowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za miesiąc. Świadczenie pieniężne wypłaca się w terminie 14 dni od dnia złożenia przez funkcjonariusza pisemnego wniosku wraz z dokumentem potwierdzającym przywrócenie do służby (ust. 3). Okres pozostawania poza służbą, z zastrzeżeniem ust. 5, wlicza się do okresu służby, od którego zależą uprawnienia i świadczenia należne funkcjonariuszowi (ust. 4). W niniejszej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie decyzją z dnia 5 października 2021 r. na podstawie art. 184 ust. 1 i 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, z uwagi na uchylenie decyzji z dnia 23 lutego 2021 r. stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r., określił skarżącemu z dniem 1 listopada 2021 r. warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Olsztynie. Podkreślić należy, że upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 u.P.w.u.K.A.S. (Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania) - nie wyłączał możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej (utrwalona linia orzecznicza, por. m.in. wyroki: WSA w Rzeszowie z 7 marca 2018 r. II SAB/Rz 77/17, WSA w Gdańsku z 9 listopada 2017 r. III SAB/Gd 31/17, NSA z 22 października 2019 r. I OSK 2121/18). W tej sytuacji termin określony w art. 170 ust. 1 pkt 1 u.P.w.u.K.A.S. nie biegł i nie wywołał skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. To nie bowiem upływ kalendarzowego terminu powoduje skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego, lecz decyzja wydana na podstawie art. 170 ust. 3 u.P.w.u.K.A.S. potwierdzająca ten skutek. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania DIAS polegającego na selekcji pracowników i funkcjonariuszy prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 u.P.w.u.K.A.S., z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów (wyrok NSA z 22 października 2019 r. I OSK 2096/18). Termin materialny, odnoszący się do daty 31 sierpnia 2017 r., o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 u.P.w.u.K.A.S. wywołuje właściwy skutek tylko w sytuacji, gdy organ prawidłowo skorzystał ze swojej kompetencji do dnia 31 maja 2017 r. (wyrok NSA z 17 października 2019 r. I OSK 939/18 i z 7 listopada 2019 r. I OSK 1006/18). Skoro organ nie skorzystał ze swojej kompetencji wobec skarżącego, to znaczy że ten termin materialny nie biegł i nie wywołał wobec niego wygaśnięcia stosunku służbowego. Powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, iż drugim koniecznym warunkiem zaistnienia tego skutku był brak złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby, co łączy się już ze sferą działania organu i przeprowadzonej w związku z reformą KAS selekcji funkcjonariuszy. Okoliczność ta przesądza, że ustawodawca jakkolwiek zastosował mechanizm wygaśnięcia stosunku służbowego który umożliwił powstanie tego skutku w sposób jednorodny i jednoczesny w skali całej służby, jednocześnie nakazał traktowanie tych przypadków wygaśnięcia jak zwolnienia ze służby. Łączyło się to jednak z koniecznością zastosowania szeregu instytucji prawnych, w tym też procesowych, związanych z prawem funkcjonariusza do uzyskania rozstrzygnięcia w formie decyzji i zawierającego uzasadnienie przyczyn dla których nie została mu złożona jakakolwiek propozycja (wyrok NSA z 13 listopada 2020 r. I OSK 2876/19). Należy więc uznać, że brak decyzji potwierdzającej zwolnienie skarżącego ze służby oznaczał trwanie jego stosunku służbowego ze wszystkimi tego konsekwencjami. W tym zakresie Sąd interpretując powyższe unormowania kierował się postulowaną w doktrynie i orzecznictwie zasadą trwałości (stabilizacji) stosunku służbowego, która w obszarze rozpoznawanej sprawy wzmocniona treścią art. 169 ust. 2 u.P.w.u.K.A.S. nakazywała uznanie ciągłości służby skarżącego, czyli trwanie jego stosunku służbowego po 31 sierpnia 2017 r. (vide: utrwalona linia orzecznicza – wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2022 r., II SA/Rz 1451/21; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 marca 2022 r., II SA/Rz 1439/21, dostępne w CBOSA). W analizowanym przypadku nie może być też mowy o stosowaniu w drodze analogii art. 184 ust. 1 u.K.A.S. Przepis ten literalnie odnosi się bowiem do sytuacji w której nastąpiło uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. W odniesieniu do skarżącego taka ostateczna decyzja nie została wydana. Skarżący nie został przywrócony do służby, tylko winna zostać do niego jako funkcjonariusza skierowana na podstawie art. 165 ust. 7 u.P.w.u.K.A.S. propozycja służby (patrz: wyroki WSA w Rzeszowie z 11 lutego 2022 r. II SA/Rz 1451/21 i 10 marca 2022 r., II SA/Rz 1635/21, dostępne w CBOSA). Poza tym, stosowaniu art. 184 ust. 1 u.K.A.S. w drodze analogii przeciwstawić należy regułę zakazującą tego wnioskowania, jeżeli mogłoby to prowadzić do pogorszenia sytuacji prawnej adresata działania opartego na analogii. Takie pogorszenie nastąpiłoby przy przyjęciu zakładanego przez organ przerwania ciągłości służby po dniu 31 sierpnia 2017 r., poprzez odmowę zastosowania art. 169 ust. 2 u.P.w.u.K.A.S. Nie wynika to z charakteru norm prawa administracyjnego, lecz z powszechnego przekonania, że wszystkie ograniczenia praw jednostki wymagają nie budzącej wątpliwości podstawy prawnej, przekonania będącego elementem naszej kultury narodowej i praktyki państwowej (zob. E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970 r., s. 151 i 152; także K. Radzikowski, Analogia w prawie podatkowym, PP 2007, nr 4, s. 18-22). DIAS pomimo niewydania decyzji o zwolnieniu ze służby założył (decyzja z 23 lutego 2021 r. była decyzją nieostateczną), że skarżący z tej służby został zwolniony i pozostawał poza nią od 1 września 2017 r. do 1 listopada 2021 r. Organ zinterpretował więc sytuację skarżącego w sposób najmniej dla niego korzystny. Uczyniono tak, pomimo uchylenia decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego, jednocześnie wykluczając wynikającą dla niego wprost z art. 169 ust. 2 u.P.w.u.K.A.S. ciągłość służby, aby następnie zastosować analogie legis. W tej sytuacji należy uznać, że podjęta przez DIAS próba zastosowania art. 184 u.K.A.S. ma więc w istocie minimalizować kilkuletnie niezgodne z prawem milczenie tego organu w sprawie ostatecznego unormowania sytuacji służbowej skarżącego, pozbawiając go jednocześnie prawa do obrony stanowiska o pozostawaniu w służbie po 31 sierpnia 2017 r. i wiążącego się z tym ewentualnego wykazania przez sądem powszechnym niemożności pełnienia służby nie z jego winy. W konsekwencji zaakceptowanie powyższego wnioskowania w drodze analogii odebrałoby stronie uprawnienia wypływające dla niego z normy art. 169 ust. 1 i 2 u.P.w.u.K.A.S., przyjmującej założenie ciągłości służby funkcjonariusza który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej. Tymczasem założenie ciągłości służby jest rozwiązaniem korzystniejszym dla skarżącego względem zastosowania wobec niego w drodze analogii art. 184 ust. 1 i nast. u.K.A.S. DIAS ponownie rozpatrując sprawę skarżącego w tej części zobligowany będzie do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów u.P.w.u.K.A.S. oraz u.K.A.S. przyjmując, że otrzymanie przez skarżącego propozycji służby – mimo że nastąpiło z naruszeniem terminu określonego w art. 165 ust. 7 u.P.w.u.K.A.S. - skutkowało zachowaniem jej ciągłości zgodnie z treścią art. 169 ust. 2 tej ustawy. Sąd nie rozstrzyga w tym miejscu czy skarżącemu będą przysługiwały uprawnienia do wyższego uposażenia i stopnia służbowego, ale niewątpliwie określenie warunków służby od 1 września 2017 r. jest bardziej korzystne dla skarżącego i organ winien dokonać oceny uprawnień skarżącego przyjmując powyższe rozumienie przepisów. Pominięcie tej regulacji przez DIAS należy ocenić jako uchybienie przepisom prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w zakresie ustalenia początkowej daty pełnienia służby. Skutkowało to uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.