II SA/Ol 212/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lipca 2024 r. sprawy ze skargi W. O. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że postanowieniem z [...] r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej jako: "PINB", "organ pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm., dalej jako: "P.b."), nałożył na W. O. (dalej jako: "skarżący", "strona") obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w zakresie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz w zakresie spełnienia wymagań podstawowych, o których mowa w art. 5 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu PINB wskazał, że podczas kontroli 18 lipca 2022 r., w lokalu skarżącego U2, znajdującym się na parterze budynku mieszkalno-usługowego przy Al. [...] w M., pod posadzką jest ułożony poziom kanalizacji sanitarnej o długości ok. 8 m. W trakcie kontroli poziom był odkryty – usunięto warstwę betonu, a odcinek ok. 2 m ww. poziomu (rury) został usunięty, a powstałe w ten sposób dwa odcinki zaślepiono. Przedmiotowy poziom wychodzi z pomieszczenia od strony Placu [...] i po przekątnej pomieszczenia U2 łączy się z pionem usytuowanym również w pomieszczeniu U2, który obsługuje również poziom pomieszczenia U3 na tej kondygnacji. Przebudowa instalacji kanalizacyjnej budzi wątpliwości, podobnie jak jakość zastosowanych wyrobów budowlanych. Wykonane roboty spowodowały nadto zmianę warunków technicznych i użytkowych w sąsiednich lokalach, znajdujących się w przedmiotowym budynku. W związku z tym, organ nałożył na inwestora (stronę) obowiązek wykonania oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w zakresie zgodności z przepisami. W zażaleniu na powyższe postanowienie, skarżący zarzucił naruszenie prawa (głównie art. 81c P.b. i zasad procedury administracyjnej), polegające na: - błędnym przyjęciu, że wykonane prace stanowiły roboty budowlane, - błędnym wskazaniu inwestora, - błędnym przyjęciu, że istnieją wątpliwości co do jakości użytych wyrobów budowlanych, - błędnym przyjęciu, że wykonane prace spowodowały zmianę warunków technicznych i użytkowych w sąsiednim budynku, - błędnych ustaleniach faktycznych w zakresie sytuacji wyjściowej przedmiotowej instalacji kanalizacyjnej, - naruszenie przepisów o właściwości, poprzez niewyłączenie się organu od rozstrzygania, mimo istniejących ku temu przesłanek. W uzasadnieniu zażalenia strona podniosła, że zarówno usunięcie części posadzki, jak i usunięcie części wadliwej instalacji kanalizacyjnej w celu zabezpieczenia przed zalaniem lokalu U2 i oczekiwanie na naprawę przez jej właściciela, nie może być uznane za wykonanie robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego. Zarówno zbicie uszkodzonej posadzki, jak i naprawa awarii kanalizacji są czynnościami konserwacyjnymi, do których właściciel lokalu jest uprawniony. Skarżący dodał, że w wykonaniu postanowienia Sądu Rejonowego w M., fragment uszkodzonej rury został zastąpiony nowym, wykonanym z tego samego materiału, o czym został poinformowany PINB. Tym samym nie wiadomo, czy wykonanie ekspertyzy dotyczy stanu sprzed naprawy, czy po jej wykonaniu. Wskazał, że to samowolnie położona w jego lokalu instalacja powinna być przedmiotem postępowania organu nadzoru budowlanego. Faktyczny inwestor – spółka M. (dalej jako: "spółka" – wtargnął do zamkniętego lokalu U2, położył instalację przebiegającą z sąsiedniego pomieszczenia technicznego, gdzie podłączył ubikację, umywalkę i maszynę do obierania ziemniaków. Rura była wielokrotnie przepychana, a więc uszkadzana, a inwestor nie przejmował się wyciekiem ścieków do lokalu strony. Ostatecznie skarżący wyjaśnił, że termin na wykonanie ekspertyzy nie jest realny, z uwagi na okres przedświąteczny, epidemię COVID oraz fakt, że eksperci odmawiają wykonywania ekspertyz z uwagi na "układ mafijny" w M. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy"), postanowieniem z [...] = r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu WINB podał, że zgodnie z art. 81 c ust. 2 P.b. nałożenie w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz może być dokonane wówczas, jeżeli istnieje uzasadniona wątpliwość co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Postanowienie wydane w tym trybie ma charakter dowodowy, a zastosowanie tego przepisu uzależnione jest od istnienia przesłanki w postaci uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, bądź też co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Powołując stosowne orzecznictwo, organ odwoławczy podkreślił, że za skorzystaniem z tego rozwiązania muszą przemawiać "uzasadnione wątpliwości", tj. wątpliwości o charakterze kwalifikowanym, które winny być wyczerpujące przedstawione w uzasadnieniu. WINB podał, że nie budzi wątpliwości, że prace zostały wykonane przez skarżącego, co on sam przyznał, zatem PINB prawidłowo określił inwestora robót, a prace przez niego wykonane – w świetle art. 3 pkt 7 P.b. – stanowią roboty budowlane. Wskazał jednak, że w toku postępowania ustalono jedynie, jakie roboty zostały wykonane, ale z akt nie wynika, jaki przepis został w ich wyniku naruszony. Obowiązkiem organu jest bowiem ustalenie jaki był stan wyjściowy przed wykonaniem robót, i jakie przepisy zostały naruszone w wyniku ich wykonania, co uzasadnia prowadzenie postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego, PINB nie wykazał, że w sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości co do zgodności wykonanych robót z przepisami, trudno też mówić o jakości zastosowanych wyrobów budowlanych, skoro roboty polegały na usunięciu kawałka instalacji. Dodał, że wymaga w sprawie zbadania, czy są podstawy do prowadzenia postępowania, bowiem przedmiotowa rura była oceniana przez biegłego w postępowaniu karnym, zatem niewykluczone, że uzyskanie tej opinii będzie wystarczające. Ostatecznie WINB wyjaśnił, że przepis art. 82c ust. 2 P.b. nie występuje samodzielnie, w zaskarżonym postanowieniu brak jest zatem podstawy prawnej, wskazującej na kierunek prowadzonego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), polegające na nieuwzględnieniu faktu bezprzedmiotowości postępowania. W uzasadnieniu skargi strona opisała stan faktyczny sprawy i spór istniejący pomiędzy nim, a spółką. Skarżący podniósł, że mając świadomość nielegalności usadowienia rury kanalizacyjnej, nie miał podstaw i chęci dokonywania samodzielnej naprawy. Po kolejnym zalaniu jego lokalu fekaliami i odpadami kuchennymi, po uprzednim zawiadomieniu administracji nieruchomości, dokonał odcięcia kanalizacji, poprzez usunięcie uszkodzonego fragmentu rury i zaczopowanie odpływu. Jego celem nie było zalanie lokalu spółki, ani zamknięcie kuchni restauracji, lecz zapobieżenie dalszego niszczenia jego mienia i narażania go na utratę zdrowia. Skarżący podał, że zależało mu na podjęciu działań naprawczych przez wspólnotę, bowiem wspólnota miała prawo i obowiązek podjąć się naprawy pod rygorem odpowiedzialności z art. 91a P.b. Zarzucił, że PINB od początku prowadzi postępowanie na podstawie niepełnych, nieprawdziwych informacji, dążąc do ukarania go w postępowaniu administracyjnym i skazania w postępowaniu karnym. Ostatecznie, uzasadniając zarzut bezprzedmiotowości postępowania zażaleniowego, wyjaśnił, że bezprzedmiotowość ta wynika z faktu, że skarżący złożył wniosek o uzupełnienie rozstrzygnięcia (art. 111 k.p.a.) i w konsekwencji tego, jego zażalenie zostało rozpatrzone co najmniej przedwcześnie. W odpowiedzi na skargę, WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto wskazał, że w dniu 1 marca 2024 r. skarżący przesłał do organu dokument zatytułowany "Ekspertyza techniczna", obejmujący swym zakresem problematykę wskazaną w sentencji zaskarżonego postanowienia. Dokument ten został dołączony do akt sprawy przesłanych do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 dalej jako: "p.p.s.a."). W myśl tego przepisu, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej, skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych, a bada jedynie, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy odpowiadają prawu. Ponadto przyjęcie w art. 133 § 1 zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu, nie podlega uwzględnieniu (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021). Podkreślenia również wymaga, że charakter i zakres zaskarżonego postanowienia, tj. postanowienia kasacyjnego wydanego w oparciu o art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., sprawia, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym są wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju postanowienia. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, ponieważ formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie przepisów art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2790/21, LEX nr 3316045). Zgodnie bowiem z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powołany wyżej art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. określa dwa warunki wydania tzw. postanowienia kasacyjnego – wydanie postanowienia organu pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jej zakresu, który pozostaje konieczny do wyjaśnienia. Co istotne, obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania oraz prawidłowo stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia PINB, tutejszy Sąd w pełni podziela stanowisko, że konieczny do wyjaśnienia zakres niniejszej sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ pierwszej instancji wydał bowiem postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 P.b., w którym nie wskazał jednak żadnych okoliczności przemawiających za nałożeniem obowiązku wykonania ekspertyzy przez skarżącego, jak również głównego postępowania, którego postanowienie to dotyczy. Słusznie podał organ odwoławczy, że przepis art. 81c ust. 2 P.b. nie występuje samodzielnie. Jak podnosi się w judykaturze i orzecznictwie, "postępowanie prowadzone na podstawie art. 81c P.b. stanowi część innego toczącego się przed organem postępowania administracyjnego albo służy wyjaśnieniu stanu faktycznego w stwierdzeniu zasadności wszczęcia postępowania administracyjnego. Postępowanie to kończy się wydaniem postanowienia o charakterze dowodowym, które nie rozstrzyga o legalności obiektu budowlanego" (D. Sypniewski [w:] R. Godlewski, M. Goss, J. Góralski, W. Ł. Gunia, D. Sypniewski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2022, LEX/el. oraz wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 3341/20, LEX nr 3208835). Organ pierwszej instancji winien był jednoznacznie wskazać w jakim postępowaniu przed nim się toczącym wydał zaskarżone postanowienie, jak również wyczerpująco wyjaśnić z jakich względów organ nadzoru budowlanego nie był w stanie – przy użyciu posiadanej wiedzy i środków – rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Za skorzystaniem z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 P.b. muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale wątpliwości uzasadnione. Organy nadzoru budowlanego zatrudniają bowiem pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa, którzy mogą i powinni samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie "stanu technicznego", a powołany przepis winien być stosowany tylko wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych, niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok NSA z 8 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2295/22, LEX nr 3709477 i powołane tam orzecznictwo). Z uwagi na powyższe, w ocenie tutejszego Sądu, WINB był nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do zastosowania art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., co prawidłowo uczynił, wydając postanowienie kasacyjne, przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ostatecznie wyjaśnić należy, że na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Skarżący podał, że bezprzedmiotowość wynika ze złożenia przez niego wniosku o uzupełnienie rozstrzygnięcia w trybie art. 111 k.p.a. Okoliczność ta nie znajduje jednak odzwierciedlenia w aktach sprawy, a strona nie załączyła przedmiotowego wniosku do skargi. Jak już wyżej wyjaśniono, sądy administracyjne oceniają kontrolowane postępowanie na dzień wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Z tego względu nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania również z uwagi na fakt, że skarżący wykonał nałożony nań obowiązek i przedłożył Ekspertyzę Techniczną dotyczącą wykonanej instalacji kanalizacyjnej, oceny technicznej, wykonanych robót budowlanych w zakresie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, oraz w zakresie spełnienia wymagań podstawowych, o których mowa w art. 5 P.b. Została ona sporządzona w lutym 2024 r., przedłożona WINB 1 marca 2024 r., a więc po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Pozostałe okoliczności podnoszone przez stronę w zażaleniu oraz skardze, takie jak np. niezgodność ze stanem prawnym wykonanej samowolnie instalacji kanalizacyjnej, toczące się w sprawie postępowania karne oraz cywilne oraz zarzuty dotyczące braku obiektywizmu organów wykraczają poza granice kontrolowanej sprawy (wyznaczonej treścią zaskarżonego postanowienia), a zatem nie mogły być przedmiotem rozpoznania przez Sąd w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargę oddalił.