II OSK 2295/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 18/22 w sprawie ze skargi W. A. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 listopada 2021 r., nr 1670/21 w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 10 września 2021r. Nr II OT/346/2021; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. A. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 18/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. A. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 listopada 2021 r., nr 1670/21. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Postanowieniem z 10 września 2021 r. nr II OT/346/2021 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (zwany dalej: PINB) na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2020r., poz. 1333 ze zm.; zwanej dalej: p.b.), oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), nałożył na W. A. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie dwóch miesięcy od dnia jego doręczenia - oceny technicznej (w części graficznej i opisowej), dotyczącej robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...], w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. (...) w W., z uwzględnieniem technologii wykonania robót, oceny poprawności rozprowadzenia i działania instalacji elektrycznej i wentylacji grawitacyjnej pod względem prawidłowości ich wykonania i zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, a także pod kątem bezpieczeństwa konstrukcji budynku. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł W. A.. Po rozpatrzeniu zażalenia Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) postanowieniem z 2 listopada 2021 r. nr 1670/21, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchylił ww. postanowienie i nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w PINB w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia - oceny technicznej (w części graficznej i opisowej) dotyczącej robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. (...) w W., z uwzględnieniem technologii wykonania robót, oceny poprawności rozprowadzenia i działania instalacji elektrycznej, wentylacji grawitacyjnej i instalacji wodno-kanalizacyjnej pod względem prawidłowości ich wykonania i zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, a także pod kątem bezpieczeństwa konstrukcji budynku. Zdaniem WINB organ powiatowy w należyty sposób wykazał zasadność nałożenia na podstawie art. 81 c ust. 2 p.b. obowiązku przedłożenia oceny technicznej prawidłowości robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...]. Wykazał również brak możliwości dokonania niezbędnych ustaleń we własnym zakresie. W ocenie WINB, przeprowadzone przez przedstawiciela organu powiatowego oględziny, nie dały pełnej oceny realizacji wykonanych przez skarżącego robót budowlanych. Organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie, w wyniku przeprowadzonych w lokalu skarżącego robót, doszło do ingerencji w instalację wentylacyjną, elektryczną oraz hydrauliczną. Instalacje te, mają ścisły związek z instalacjami całego budynku. Z tego powodu organ odwoławczy uznał, że zasadnym jest sprawdzenie prawidłowości realizacji tych instalacji pod względem sztuki budowlanej, materiałów jakich użyto oraz zgodności z odpowiednimi normami w tym prawidłowości wykonania podejść do instalacji, sposobu połączenia, zlokalizowania przewodów, w szczególności zbadania odległości w stosunku do innych przewodów i instalacji, ustalenia czy ich przebieg zapewnia bezpieczeństwo użytkowania. W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego W. A. zarzucił postanowieniu WINB naruszenie art. 81 c ust. 2 i art. 83 ust. 1 p.b. poprzez nałożenie obowiązku przedłożenia oceny odnoszącej się do poprawności wykonania robót budowlanych, gdy nie zaistniała ani uzasadniona faktycznie potrzeba nakładania na skarżącego tego obowiązku, ani tym bardziej żadna podstawa prawna do obciążania go owym obowiązkiem. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 18/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. A. na ww. postanowienie WINB. W ocenie Sądu I instancji zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem wskazanych w skardze art. 81 c ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 p.b. Użycie w art. 81 c ust. 2 p.b. nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy", zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej czy ekspertyzy, jak i uzasadnienie podjętych działań w trybie tego przepisu, muszą być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymagają wyczerpującego uzasadnienia. Skorzystanie z rozwiązania zawartego w powyższym przepisie musi być spowodowane uzasadnionymi wątpliwościami, a ponadto organ powinien precyzyjnie wskazać, jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Ponadto przepis art. 81 c ust. 2 p.b., powinien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu I instancji organy dokonały prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, a także wykazały zasadność nałożenia na podstawie art. 81 c ust. 2 p.b. obowiązku przedłożenia oceny technicznej prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Organ odwoławczy wykazał również brak możliwości dokonania przez organy niezbędnych ustaleń we własnym zakresie. W przedmiotowym lokalu wykonano prace w bezpośrednim sąsiedztwie wentylacji grawitacyjnej (stwierdzono przesunięcie ścianki działowej pomiędzy hallem a aneksem kuchennym licując ją z występem trzonu kominowego wentylacji grawitacyjnej). Ponadto stwierdzono wykonanie w przedmiotowym lokalu prac polegających m.in. na wymianie instalacji elektrycznej, a także przeniesieniu instalacji hydraulicznej w łazience. Przeprowadzone przez przedstawiciela organu powiatowego oględziny, nie dały pełnej oceny realizacji wykonanych przez skarżącego robót budowlanych. Ustalenia organów dokonane w trakcie oględzin doprowadziły do słusznej konstatacji, że w wyniku przeprowadzonych w przedmiotowym lokalu robót, doszło do ingerencji w instalację wentylacyjną, elektryczną oraz hydrauliczną. Instalacje te, mają ścisły związek z instalacjami całego budynku. Zasadnym zatem było w ocenie Sądu, sprawdzenie prawidłowości realizacji tych instalacji pod względem sztuki budowlanej, materiałów jakich użyto oraz zgodności z odpowiednimi normami w tym prawidłowości wykonania podejść do instalacji, sposobu połączenia, zlokalizowania przewodów, w szczególności zbadania odległości w stosunku do innych przewodów i instalacji, ustalenia czy ich przebieg zapewnia bezpieczeństwo użytkowania. Istnienie jakichkolwiek nieprawidłowości obejmujących wspomniane instalacje, może prowadzić do powstania zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi oraz mienia. W rozpoznawanej sprawie występują więc zdaniem Sądu uzasadnione wątpliwości o jakich mowa w art. 81 c ust. 2 p.b., zaś wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego, nie była wystarczająca do ich wyjaśnienia. Czynności kontrolne jakie możliwe były do przeprowadzenia przez organ powiatowy, sprowadzały się jedynie do wizualnych oględzin lokalu i przeprowadzonych w nim robót. W oparciu o te czynności, organ nie był w stanie dokonać pełnych ustaleń dotyczących prawidłowości wykonania robót związanych z instalacją elektryczną czy hydrauliczną. Robót tych bowiem z uwagi na ich charakter, nie można ocenić wyłącznie na podstawie wizualnych oględzin, a ponadto dotyczą one dziedzin specjalistycznych. Powyższe wątpliwości co do robót przeprowadzonych w przedmiotowym lokalu i związanych z nimi ewentualnych prac naprawczych, wykraczają poza pojęcie prac prostych i nieskomplikowanych, mogących być przedmiotem samodzielnej oceny przedstawiciela organu powiatowego, wyłącznie w oparciu o incydentalną kontrolę oraz oględziny. W skardze kasacyjnej W. A. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 81 c ust. 2 i art. 83 ust. 1 p.b. poprzez przyjęcie, iż w realiach przedmiotowej sprawy w pełni uzasadnione obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa materialnego było nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej odnoszącej się do poprawności wykonania robót budowlanych z uwzględnieniem technologii wykonania robót, oceny poprawności rozprowadzania i działania instalacji elektrycznej, wentylacji grawitacyjnej i instalacji wodno-kanalizacyjnej pod względem prawidłowości ich wykonania i zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno- budowlanymi, a także pod kątem bezpieczeństwa konstrukcji budynku w sytuacji, gdy nie zaistniała bynajmniej ani uzasadniona faktycznie potrzeba nakładania tego obowiązku, ani tym bardziej dostateczna podstawa prawna do obciążania go owym obowiązkiem; 2) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., a także w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepełne przeanalizowanie zawartego w aktach sprawy materiału faktyczno-dowodowego i wskutek tego mylne przyjęcie, że działania skarżącego doprowadziły do powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych przeprowadzonych w lokalu mieszkalnym, a także w odniesieniu do stanu technicznego nadzorowanego obiektu budowlanego, gdy tymczasem skarżący nie ingerował podczas realizowanych prac ani w system wentylacji grawitacyjnej w swoim lokalu mieszkalnym, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie, ani nie dokonywał jakichkolwiek przesunięć ścianek działowych - wobec czego nie zaistniały podstawy faktyczne i prawne do nakładania obowiązku opisanego w art. 81c ust. 2 p.b., wbrew odmiennej, a nieprawidłowej ocenie organów nadzoru budowlanego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie postanowienia WINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że powołane w uzasadnieniu organów nadzoru budowlanego przepisy art. 50-51 p.b. nie mają w sprawie zastosowania bowiem wykonane prace nie wymagały ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani też dokonania uprzedniego zgłoszenia zamiaru ich zrealizowania. Nawet jednak przyjmując, że mamy do czynienia z przebudową, czyli zmianą ścianek działowych swojego lokalu, czemu skarżący konsekwentnie zaprzecza, to zgodnie z aktualnym brzmieniem przepisu art. 29 ust. 4 pkt 1 p.b. przebudowa nie wymaga pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia zamiaru jej wykonania, jeżeli nie dotyczy przebudowy przegród zewnętrznych i elementów konstrukcyjnych. W czasie oględzin lokalu nie stwierdzono także zagrożenia życia i mienia ludzi, co jednoznacznie wyklucza możliwość nałożenia na skarżącego obowiązku przedłożenia jakiejkolwiek ekspertyzy również w oparciu o tę przesłankę ustawową. Zgodnie z art. 81 c ust. 2 p.b. warunkiem nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych jest istnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości materiałów budowlanych lub robót budowlanych. W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie przy tym, że nie chodzi o jakiekolwiek wątpliwości, lecz o wątpliwości o charakterze kwalifikowanym. Organ wydając postanowienie w tym zakresie, obowiązany jest udowodnić, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości materiałów lub robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie organ nie wykazał natomiast istnienia tej ustawowej przesłanki. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa X w W. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. W obu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutach kwestionowane jest wystąpienie w niniejszej sprawie przesłanek do wydania postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. o nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej, dotyczącej robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...], w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. (...) w W., z uwzględnieniem technologii wykonania robót, oceny poprawności rozprowadzenia i działania instalacji elektrycznej i wentylacji grawitacyjnej pod względem prawidłowości ich wykonania i zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, a także pod kątem bezpieczeństwa konstrukcji budynku. Stanowiący podstawę nałożenia obowiązku art. 81c ust. 2 p.b. przewiduje, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Przepis ten wskazuje na trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Dotyczą one uzasadnionych wątpliwości organu co do: jakości wyrobów budowlanych, jakości wykonywanych robót budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego. Zawarte sformułowania "uzasadnione wątpliwości" "ocen technicznych" oraz "ekspertyz", wskazują, że celem organu administracji, nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej, jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa (wyroki NSA z 21 stycznia 2021 r., II OSK 2562/20 oraz z 26 września 2023 r., II OSK 3190/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Art. 81c ust. 2 p.b. powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Dlatego też za skorzystaniem z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 p.b. muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale wątpliwości uzasadnione (wyrok NSA z 11 maja 2022 r. II OSK 1774/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, iż przy ocenie zasadności żądania ekspertyzy przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. należy mieć na uwadze szczególne uwarunkowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Organy nadzoru budowlanego zatrudniają bowiem pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa, którzy mogą samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie "stanu technicznego", a przepis art. 81c ust. 2 p.b. winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z 10 września 2013 r., II OSK 917/12 oraz z 30 sierpnia 2022 r., II OSK 2778/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy nadzoru budowlanego, a za nimi Sąd I instancji wskazały, że w wyniku przeprowadzonych w przedmiotowym lokalu robót, doszło do ingerencji w instalację wentylacyjną, elektryczną oraz hydrauliczną, która mają ścisły związek z instalacjami całego budynku. To uzasadniać miało sprawdzenie prawidłowości realizacji tych instalacji pod względem sztuki budowlanej, materiałów jakich użyto oraz zgodności z odpowiednimi normami w tym prawidłowości wykonania podejść do instalacji, sposobu połączenia, zlokalizowania przewodów, w szczególności zbadania odległości w stosunku do innych przewodów i instalacji, ustalenia czy ich przebieg zapewnia bezpieczeństwo użytkowania. Czego nie dostrzegł Sąd I instancji ustawową przesłanką nałożenia obowiązku na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. jest jednak powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. W uzasadnieniu postanowień organów nadzoru budowlanego takich wątpliwości nie wykazano, ograniczając się do opisania wykonanych robót budowlanych oraz wskazania konieczności sprawdzenia prawidłowości wykonania spornych robót budowlanych. Organy nadzoru budowlanego nie wykazały zatem w stanie faktycznym niniejszej sprawy wystąpienia ustawowej przesłanki nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia ogranicza się do wskazania zakresu koniecznej oceny wykonanych robót, nie wykazuje jednak dlaczego organ nabrał wątpliwości, o jakich mowa w art. 82c ust. 2 p.b. Organ nadzoru budowlanego obowiązany był uargumentować, że w sprawie wystąpiły uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego oraz na czym te wątpliwości polegają. Ponadto nie jest przekonujące stwierdzenie WINB, że ocena prawidłowości wykonanych robót budowlanych wykracza poza możliwości pracowników nadzoru budowlanego. Jako niewystarczające ocenić trzeba ogólne stwierdzenie, że ocena robót budowlanych nie może być dokonana wyłącznie w oparciu o incydentalną kontrolę. W konsekwencji jako zasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 81 c ust. 2 i art. 83 ust. 1 p.b. oraz art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku, zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.