II SA/Ol 215/20

Dnia 6 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2020 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Ełk z dnia 30 sierpnia 2019 roku nr XV/88/2019 w przedmiocie wyboru ławników do Sądu Rejonowego w Ełku na okres kadencji 2020-2023 - oddala skargę. Uchwałą Nr XV/88/2019 z dnia 30 sierpnia 2019 r., Rada Gminy Ełk, działając na podstawie 18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), dalej jako "u.s.g." oraz art. 160 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 52 z pózn. zm.), dalej jako "p.u.s.p.", dokonała wyboru ławników do Sądu Rejonowego w E. na okres kadencji 2020 – 2023. W §1 uchwały stwierdzono, że w wyniku tajnego głosowania na ławników do Sądu Rejonowego w E., na okres kadencji 2020 – 2023 zostały wybrane zostały osoby: 1) R. M. 2) G. M. 3) K. B. 4) S. A. Zgodnie zaś z § 2 uchwały - w wyniku tajnego głosowania na ławników do Sądu Rejonowego w E., na okres kadencji 2020 – 2023 zostały wybrane zostały osoby: 1) R. M. 2) G. M. 3) K. B. Powyższą uchwałę, na podstawie art. 93 "u.s.g.", zaskarżył do tut. Sądu Wojewoda Warmińsko – Mazurski, wnosząc o stwierdzenie nieważności w części dotyczącej § 2 uchwały, albowiem, w ocenie organu nadzoru, wybór przez Radę Gminy Ełk ławników do Sadu Rejonowego w E. do orzekania w spawach z zakresu prawa pracy, na okres kadencji 2020-2023, nastąpił z naruszeniem art. 160 § 1 i 2 oraz art. 163 § 2 p.u.s.p. Organ wskazał, że Rada Gminy Ełk, była zobligowania do wyboru ławników do Sądu Rejonowego w E. na okres kadencji 2020- 2023: w liczbie 4 do Sądu Rejonowego w E. oraz w liczbie 3 do orzekania w sprawach z zakresu prawa pracy. Do Rady Gminy Ełk wpłynęły cztery kandydatury kandydatów na ławników do orzekania w sprawach z zakresu prawa pracy. Kandydatury trzech osób, tj.: A. S., B. K. oraz M. G., zostały zgłoszone przez Organizację Międzyzakładową "[...]". Natomiast czwarta kandydatura, dotyczącą osoby M. R., została zgłoszona przez Stowarzyszenie "[...]". Uchwałą Nr XIV/78/2019 z dnia 9 sierpnia 2019 r., Rada Gminy Ełk powołała Zespół do przedstawienia opinii o zgłoszonych kandydatach na ławników. Wojewoda podniósł, że w dniu 27 sierpnia 2019 r., Zespół do przedstawienia opinii o zgłoszonych kandydatach na ławników odbył posiedzenie, którego przedmiotem było sprawdzenie zgłoszonych kandydatów na ławników, w szczególności w zakresie spełnienia przez nich wymogów określonych w ustawie Prawo o ustroju sądów powszechnych. Z protokołu z ww. posiedzenia wynika, m.in., iż następujący kandydaci spełniają wszystkie wymogi, odnoszące się do kandydatów na ławników: M. R., M. G. oraz B. K. W protokole z posiedzenia komisji brak jest informacji w zakresie spełnienia wymagań przez kandydatkę na ławnika A. S. (zarówno w zakresie spełnienia bądź niespełnienia wymagań). Ponadto, Rada przedłożyła organowi nadzoru cztery karty oceny poszczególnych kandydatów na ławników. Karta oznaczona numerem "[...]" dotyczy kandydata na ławnika A. S. Z treści karty wynika, iż kandydat spełnia wszystkie wymagania formalne oraz przedłożył wymagane dokumenty. Rada podjęła uchwałę w sprawie wyboru ławników, a z protokołu głosowania wynika, że w zakresie dotyczącym ławników do orzekania w sprawach z zakresu prawa pracy, pod głosowanie zostały poddane wyłącznie trzy kandydatury tj.: M. R., M. G. oraz B. K. Pod głosowanie nie została poddana kandydatura czwartej kandydatki, A. S. Wszystkie kandydatury na ławników, które zostały zgłoszone radzie gminy, powinny być przedstawione na sesji temu organowi, z tym, że zespół opiniodawczy powinien wskazać w swojej opinii, które zgłoszenia kandydatów nie spełniają wymogów formalnych i z jakich względów, a także, którzy kandydaci i z jakich powodów – w ocenie zespołu – nie spełniają materialnoprawnych przesłanek określonych w art. 158 i art. 159 p.u.s.p. Jednak to radni, po zapoznaniu się z opinią zespołu, podejmują decyzję, czy dany kandydat powinien brać udział w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. Zespół opiniujący ma za zadanie jedynie sporządzić opinie o kandydatach i przedstawić je radnym. Wskazując na przepisy ustawy o ustroju sądów powszechnych związane z trybem wyłaniania kandydatów na ławników (art. 158 – art. 163 p.u.s.p.), Wojewoda wskazał, że wybór przez Radę Gminy w E. ławników do Sądu Rejonowego w E., do orzekania w sprawach z zakresu prawa pracy, na okres kadencji 2020- 2023 nastąpił z naruszeniem art. 160 § 1 i 2 art. 163 § 2 p.u.s.p. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że w przypadku przedmiotowej uchwały, przed głosowaniem przedstawiono radnym pozytywną opinię zespołu, o którym mowa art. 163 § 2 p.u.s.p. na temat wszystkich czterech kandydatów na ławników w zakresie spełnienia przez nich wymogów formalnych i materialnoprawnych. W związku z tym, Rada Gminy przed głosowaniem nad kandydaturami dysponowała kandydaturami wszystkich czterech zgłoszonych kandydatów na ławników wraz z informacją o spełnianiu przez wszystkich z nich wymogów formalnych i materialnoprawnych. Procedura odbyła się w trybie tajnym, zgodnie z art. 160 § 1 p.u.s.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako: p.p.s.a., wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do istotnego naruszenia prawa. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rada Gminy Ełk Nr XV/88/2019 z dnia 30 sierpnia 2019 r. w sprawie wyboru ławników do Sądu Rejonowego w E. na okres kadencji 2020-2023. Na wstępie wyjaśnić należy, że procedurę wyboru ławników i kryteria przyznania mandatu ławnika określają przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych. Przepis art. 160 § 1 p.u.s.p. stanowi, że ławników do sądów okręgowych oraz do sądów rejonowych wybierają rady gmin, których obszar jest objęty właściwością tych sądów - w głosowaniu tajnym. Zatem jedynym organem właściwym w sprawach dotyczących wyboru ławników jest rada gminy. W myśl § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 czerwca 2011 r. w sprawie sposobu postępowania z dokumentami złożonymi radom gmin przy zgłaszaniu kandydatów na ławników oraz wzoru karty zgłoszenia (Dz.U. z 2011 r. Nr 121, poz. 693), zgłoszenia kandydatów na ławników dokonuje się na karcie zgłoszenia, do której załącza się dokumenty, o których mowa w art. 162 § 2-4. Wzór karty określa załącznik do rozporządzenia. Zgłoszenia kandydatów, które nie spełniają wymogów formalnych określonych w art.162 § 2-5 p.u.s.p. lub które wpłynęły do rady gminy po upływie terminu określonego w art. 162 § 1 p.u.s.p., pozostawia się bez dalszego biegu, z mocy art. 162 § 10 p.u.s.p. Z powołanych wyżej przepisów wynika, iż etapem wstępnym wyborów ławników jest ocena zgłoszeń kandydatów pod względem formalnym. Kandydaci, których zgłoszenia spełniają wymogi formalne podlegają dalszej ocenie pod względem spełnienia przez nich przesłanek materialnoprawnych, wymienionych w art. 158 i 159 p.u.s.p. Rady gmin zasięgają też informacji o kandydatach na ławników od właściwych organów Policji (art. 162 § 9 p.u.s.p.). Przed przystąpieniem do wyborów ławników, rada gminy powołuje zespół, który przedstawia na sesji rady gminy swoją opinię o zgłoszonych kandydatach, w szczególności w zakresie spełnienia przez nich wymogów określonych w ustawie (art. 163 § 2 p.u.s.p.). Zespół dokonuje zatem oceny zgłoszeń kandydatów pod względem formalnym i spełniania przez nich przesłanek z art. 158 i 159 p.u.s.p. Jednakże zespół ten pełni wyłącznie funkcję pomocniczą i opiniodawczą. Zespół opiniujący ma za zadanie jedynie sporządzić opinie o kandydatach i przedstawić je radnym. Radni w głosowaniu tajnym, po zapoznaniu się z opiniami zespołu, podejmują decyzję, czy dany kandydat powinien brać udział w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej. Wartość merytoryczna opinii, o jakiej mowa w art. 163 § 2 p.u.s.p. mimo, że jej sporządzenie stanowi element procedury wyboru ławników, pozostaje poza zakresem kontroli sądowej. Opinia zespołu nie jest dla organu wiążąca. W przedmiotowej sprawie, Rada Gminy Ełk była zobligowania do wyboru ławników do Sądu Rejonowego w E. na okres kadencji 2020- 2023: w liczbie 4 do Sądu Rejonowego w E. oraz w liczbie 3 do orzekania w sprawach z zakresu prawa pracy. Uchwałą Nr XIV/78/2019 z dnia 9 sierpnia 2019 r., Rada Gminy Ełk powołała Zespół do przedstawienia opinii o zgłoszonych kandydatach na ławników. Do Rady Gminy Ełk wpłynęły cztery kandydatury kandydatów na ławników. Kandydatury trzech osób, tj. A. S., B. K. oraz M. G., zostały zgłoszone przez Organizację Międzyzakładową [...]. Natomiast czwarta kandydatura, dotyczącą osoby M. R., została zgłoszona przez Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w N. Z protokołu 27 sierpnia 2019 r. z posiedzenia Zespołu opiniującego zgłoszonych kandydatów na ławników do Sądu Rejonowego w E. na kadencję 2020 – 2023 wynika, że wszyscy czterej kandydaci spełniają wymogi określone w ustawie Prawo o ustroju sądów powszechnych. Na posiedzeniu podjęto również wnioski, że kandydaci na ławników do wydziału prawa pracy to: M. R., M. G. oraz B. K. Natomiast kandydaci na ławników do Sądu Rejonowego w E. to: M. R., M. G., B. K. oraz A. S. Zespół dokonał oceny wszystkich czterech kandydatów, zgodnie z załączonymi kartami ocen. Protokół z posiedzenia Zespołu wraz z wnioskami został przekazany pod obrady Rady Gminy. Odnosząc poczynione uwagi do zarzutów skargi wskazać należy, że z protokołu głosowania z wyborów ławników do Sądu Rejonowego w E. do orzekania w sprawach z zakresu prawa pracy na XV Sesji Rady Gminy Ełk w dniu 30 sierpnia 2019 r. w sali konferencyjnej Urzędu Gminy Ełk wynika, iż w głosowaniu uczestniczyło 13 radnych. Z urny wyjęto 26 kart do głosowania (w tym 13 na ławników do Sądu Rejonowego w E. i 13 na ławników do Sądu Rejonowego w E. do orzekania w sprawach z zakresu prawa pracy). Kandydatura A. S. została przedstawiona przez Zespół jako kandydatka na ławnika do Sądu Rejonowego w E. i pod takie głosowanie została poddana, uzyskując 13 głosów. W związku z tym, kandydatka ta została wybrana na ławnika do Sądu Rejonowego w E.. Procedura wyboru ławników w przedmiotowej sprawie odbyła się więc zgodnie z zasadami wyrażonymi przez ustawę Prawo o ustroju sądów powszechnych. W związku z powyższym, nie można stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.p., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz.2096 z późn. zm.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia, nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tej kategorii naruszeń istotnych zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej podjęcia określonego rodzaju uchwały, podjęcie uchwały o treści nie przewidzianej w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, ONSA 1990 r., Nr 4 poz. 2; wyrok WSA z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publ.). Nie każde naruszenie zasad przy podjęciu uchwały skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. W judykaturze administracyjnej uznano, że określenie "istotny" to kwalifikator wyrażający konieczność oceny ewentualnego wpływu uchybienia na treść uchwały, a zarazem obowiązek wyrażenia i zachowania pewnych proporcji pomiędzy wagą lub skalą stwierdzonych uchybień a skutkami zastosowania sankcji nieważności (np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 527/18). Jak już wyżej wskazano, biorąc pod uwagę ustalony na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy stan faktyczny, Sąd nie dopatrzył się naruszeń o takim charakterze, które musiałyby uzasadniać usunięcie z obrotu prawnego spornej uchwały. Rada gminy jest jedynym organem właściwym do dokonania zgodnego z ustawą wyboru ławników, a elementem procedury wyboru jest tajne głosowanie i jego wynik. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w akcie, jakim jest uchwała. Zatem, nieujęcie w treści uchwały o wyborze nazwiska osoby, która nie została wybrana na ławnika do Sądu Rejonowego w E. do orzekania w sprawach z zakresu prawa pracy, nie nastąpiło w sposób istotnie wadliwy i nie uchybiono, tym samym, wymogom ustawowym, a zatem sporna uchwała nie jest dotknięta istotnym naruszeniem prawa. Jak bowiem wynika z zaskarżonej uchwały, A. S. została wybrana na ławnika do Sądu Rejonowego w E.. W wyniku głosowania uzyskała 13 głosów radnych. Fakt, że w protokole z głosowania na ławników do Sądu Rejonowego w E. do orzekania w sprawach z zakresu prawa pracy nie podano w wynikach głosowania A. S. nie oznacza, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Nie budzi wątpliwości Sądu, że kandydatura ta podlegała ocenie Zespołu i została przedstawiona radnym, co wynika wprost ze stanowiska Gminy, zawartego w odpowiedzi na skargę, że Rada dysponowała przed głosowaniami kandydaturami wszystkich czterech kandydatów na ławników wraz z informacją o spełnianiu przez wszystkich wymogów formalnych oraz materialnoprawnych. Sąd nie ma żadnych podstaw, aby wyjaśnienia, przedstawione przez Gminę kwestionować. Ze względu na powyższe, stwierdzając, że zaskarżona uchwała nie została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, Sąd, na podstawie art. 151 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.