II SA/Ol 217/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej - Rady Miejskiej na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odwołania radnego z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy Miejskiej kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że uchwałą Nr LIX/303/09 z dnia 30 grudnia 2009 r. Rada Miejska w Kętrzynie postanowiła odwołać radnego E. K. z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej w Kętrzynie. Dnia 4 lutego 2010 r. Wojewoda na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wydał rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność wspomnianej uchwały Rady Miejskiej w Kętrzynie. W uzasadnieniu zajętego stanowiska Wojewoda stwierdził, że organ stanowiący gminy podejmując przedmiotową uchwałę zobowiązany był działać w granicach prawa, w tym ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisów prawa miejscowego, którego źródłem w rozpatrywanej sprawie jest Statut Miasta Kętrzyna z dnia 23 stycznia 2003 r. Organ podniósł, że statut miasta jest źródłem prawa miejscowego o szczególnym charakterze, co powoduje że uchwały sprzeczne z jego przepisami są nieważne i niezbędne jest wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z § 26 ust. 3 Statutu Miasta Kętrzyna projekt uchwały składa się w formie pisemnej na ręce Przewodniczącego Rady, który po zaopiniowaniu przez radcę prawnego urzędu, co do zgodności z prawem kieruje go do komisji problemowo właściwej celem zaopiniowania, a do pozostałych komisji problemowych do zapoznania się, przy czym w przypadku projektów uchwał zgłaszanych przez komisje rady, kluby radnych, radnych i mieszkańców wymagają one wyrażenia pisemnej opinii Burmistrza o projekcie uchwały. W efekcie Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu stwierdził, że skoro projekt uchwały oraz wniosek o zmianę porządku obrad został zgłoszony i przyjęty na LIX sesji Rady Miejskiej w Kętrzynie, to zgodnie z wyżej przytoczonym przepisem statutu, wymagał pisemnej opinii Burmistrza Miasta, której nie uzyskano, co stanowiło istotne naruszenie o charakterze proceduralnym i stało się podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewoda stwierdził również, że treść § 14 ust. 10 Statutu Miasta Kętrzyna, nie zwalnia z konieczności uzyskania pisemnej opinii Burmistrza Miasta o projekcie, bowiem przepis § 26 ust. 3 nie przewiduje żadnych wyłączeń. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wywiodła Gmina Miejska Kętrzyna (działając przez wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w Kętrzynie) - zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej Nr LXII/321/10 z dnia 2 marca 2010 r., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 20 ust. 1a, art. 18a ust. 1, a w konsekwencji art. 19 ust. 4 w związku z ust. 1, art. 22 ust. 1 oraz 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), a także niewłaściwe zastosowanie § 26 ust. 3 i § 14 ust. 10 Statutu Rady Miasta Kętrzyna z dnia 23 stycznia 2003 r. Z uwagi na wskazane naruszenia skarżąca gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz obciążenie Wojewody kosztami postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że na sesji Rady Miejskiej w dniu 30 grudnia 2009 r. grupa radnych w oparciu o § 14 ust. 10 Statutu Miasta Kętrzyn złożyła wniosek o odwołanie E. T. z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej w Kętrzynie. Zgodnie zaś z tym przepisem odwołanie Przewodniczącego i Wiceprzewodniczących może nastąpić na sesji, na której zgłoszono wniosek w sprawie odwołania. Ponadto wskazano, że zmiana porządku obrad poprzez wprowadzenie nowych uchwał nastąpiła bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. W konsekwencji podjęto uchwałę Nr LIX/303/09 w sprawie odwołania radnego z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej Kętrzynie, której nieważność stwierdził Wojewoda w trybie w/w rozstrzygnięcia nadzorczego. Zdaniem skarżącej Wojewoda dokonał błędnej wykładni art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym w związku z § 26 ust. 3 Statutu Miasta Kętrzyna. Strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że wprowadzając do porządku obrad na sesji Rady Miejskiej dnia 30 grudnia 2009 r. nowe projekty uchwał Rada Gminy winna wcześniej zasięgnąć pisemnej opinii Burmistrza Miasta, biorąc pod uwagę treść § 26 ust. 3 statutu, bowiem odstępstwo od zasady, o której mowa w art. 20 ust. 1 usg, zawarte w art. 20 ust. 1a usg straciłoby jakiekolwiek uzasadnienie. Ponadto strona skarżąca wskazała, że § 26 ust. 3 Statutu jest w rzeczywistości rozwinięciem art. 20 ust. 1 usg, a zatem nie odnosi się do sytuacji regulowanej przez art. 20 ust. 1a usg. Wskazano, że uzależnienie zastosowania regulacji, o której mowa w § 14 ust. 10 Statutu Miasta, od wyczerpania warunków dla zrealizowania inicjatywy uchwałodawczej, o których mowa w § 26 ust. 3 Statutu, powoduje regulację z § 14 ust. 10 praktycznie niemożliwą do stosowania. Dodatkowo strona skarżąca podniosła, że E. T. stracił już mandat radnego, gdyż 4 stycznia 2010 r. Burmistrz Miasta powołał go na swojego zastępcę. Ponadto zwrócono uwagę, że Burmistrz na sesji Rady Miejskiej dnia 30 grudnia 2009 r. wyraził swoją opinię ustnie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwana dalej: ustawą ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa Nie może budzić żadnych wątpliwości, że statut jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego i uchwały sprzeczne z jego przepisami powinny być uznane za nieważne. Na poparcie tej tezy Wojewoda słusznie przytoczył w rozstrzygnięciu nadzorczym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 1996 r. Zauważyć jednak należy, że w przedmiotowej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Kętrzynie z dnia 30 grudnia 2009 r. o odwołaniu radnego E. T. z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej w Kętrzynie podjęta została zgodnie z uchwałą tejże Rady z dnia 23 stycznia 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Kętrzyna. Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowił przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W rozstrzygnięciu tym Wojewoda zarzucił naruszenie § 26 ust. 3 Statutu Miasta Kętrzyna z dnia 23 stycznia 2003 r. zgodnie, z którym projekt uchwały składa się w formie pisemnej na ręce Przewodniczącego Rady, który po zaopiniowaniu przez radcę prawnego urzędu, co do zgodności z prawem kieruje go do komisji problemowej właściwej celem zaopiniowania, a do pozostałych komisji problemowych do zapoznania się, przy czym w przypadku projektów uchwał zgłaszanych przez komisje rady, kluby radnych, radnych i mieszkańców wymagają one wyrażenia pisemnej opinii Burmistrza Miasta o projekcie uchwały. Wojewoda zaskarżonym aktem błędnie założył, że w każdym przypadku podjęcia uchwały cytowany przepis powinien być stosowany. Skarżąca gmina zasadnie wskazała na naruszenie art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. stanowiącym, że rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Z akt sprawy wynika, że dnia 30 grudnia 2009r. za zmianą porządku obrad opowiedziało się 11 radnych, a więc liczba wystarczająca zgodnie z w/w artykułem ustawy do prawidłowej zmiany porządku obrad (ustawowy skład Rady Miejskiej w Kętrzynie to 21 radnych). Należy wskazać, że art. 20 ust. 1a usg, jest przepisem szczególnym wobec art. 20 ust. 1, podobnie jak w ocenie Sądu § 14 pkt 10 Statutu Miasta Kętrzyna mówiący o tym, że odwołanie Przewodniczącego może nastąpić na sesji na, której zgłoszono wniosek w sprawie odwołania jest przepisem szczególnym wobec cytowanego powyżej § 26 ust. 3, bowiem odnosi się w swej regulacji do sytuacji jednostkowej. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w którym wskazuje na szczególny charakter Statutu Miasta jako aktu prawa miejscowego zgodnie z delegacją wynikającą z art. 22 usg, w takim zakresie, że wyłącza on stosowanie wyjątkowego mechanizmu jaki ustawodawca przewidział w art. 20 ust. 1a usg, tym bardziej, że dotyczy on sytuacji szczególnej, której nie reguluje § 26 ust. 3 Statutu Miasta Kętrzyna. W zaskarżonym rozstrzygnięciu Wojewoda bezpodstawnie założył, że brak pisemnej opinii Burmistrza Miasta Kętrzyna przed podjęciem uchwały o odwołaniu E. T. z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej, pomimo zgodnego z obowiązującymi przepisami wprowadzenia tego punktu do porządku obrad na sesji dnia 30 grudnia 2009 r. zobowiązywał go do stwierdzenia nieważności uchwały. Zasadnie więc skarżący zarzucił, że w/w stanowisko organu nadzoru wskazujące na bezwzględne stosowanie § 26 ust. 3 Statutu Miasta Kętrzyna przy podejmowaniu każdej merytorycznej uchwały, bez względu na sytuację, podważa sens wprowadzenia przez ustawodawcę przepisu art. 20 ust. 1a usg, jako trybu wyjątkowej zmiany porządku obrad rady miejskiej, ale również podjęcia uchwał zgodnie z wprowadzonymi do porządku obrad projektami. Należy wskazać, że stanowisko skarżącego, znajduje swoje poparcie w treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2008 r. (sygn. akt II OSK 447/08), w którym Sąd rozpatrując sprawę o podobnym charakterze stwierdził, że rada gminy jest organem kolegialnym i jedyną formą, w jakiej uzewnętrznia się jej wola stanowi podejmowanie uchwał. Ponieważ rada może wypowiadać się tylko w takiej formie to zmiana porządku obrad bez możliwości podjęcia w określonym nią zakresie uchwał czyniłaby możliwość zmiany porządku obrad czynnością pozorną. Przepis art. 20 ust. 1a wprowadza odstępstwo od zasady uregulowanej w ust. 1. Odstępstwa tego nie można rozmieć wąsko. Ustawodawca wprowadzając możliwość zmiany porządku obrad już w trakcie sesji obwarował ją wymogiem bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady. Nie można zatem przepisu art. 21 ust. 1a rozumieć jedynie jako dopuszczalności zmiany porządku obrad z wyłączeniem możliwości zaproponowania następnie treści określonej uchwały i jej podjęcia. Jeśli radni bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady mogą zmienić porządek obrad to mogą także – w zakresie jaki wynika z przegłosowanej zmiany porządku obrad – zgłosić projekty i podjąć określone uchwały. Sąd orzekający niniejszej sprawie w całej rozciągłości podzielił zaprezentowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, które po przeniesieniu na grunt rozpoznawanej sprawy pozwala stwierdzić, że po zgodnej z przepisami zmianie porządku obrad Rada Miejska w Kętrzynie mogła odwołać Przewodniczącego Rady na sesji, na której został zgłoszony wniosek o jego odwołanie. Pamiętać należy także i o tym, że Statut Miasta Kętrzyna zawiera nie tylko § 26 ust. 3, ale także przepis § 14 ust. 10, mówiący o tym, iż odwołanie Przewodniczącego i Wiceprzewodniczących może nastąpić na sesji, na której zgłoszono wniosek w sprawie odwołania. Tak jak to wcześniej wskazano w ocenie Sądu § 14 ust. 10 statutu jest przepisem szczególnym wobec § 26 ust. 3 tegoż statutu, bo gdyby tak nie było to zapis o możliwości odwołania przewodniczącego rady na sesji, na której zgłoszono wniosek w sprawie odwołania nie miałby sensu, gdyż byłby niewykonalny w trybie § 26 statutu. Wydaje się, że wcześniej taki sam lub bardzo zbliżony pogląd musiał reprezentować także Wojewoda, gdyż statut jako akt prawa miejscowego został opublikowany w dzienniku urzędowym i żaden z jego zapisów nie został zanegowany przez Wojewodę. Zauważyć należy także, że rzeczą niezrozumiałą jest dlaczego organ zarzuca Radzie Miasta Kętrzyna naruszenie § 26 ust. 3 Statutu Miasta Kętrzyna, a jednocześnie twierdzi, że nie uzyskano jedynie pisemnej opinii Burmistrza o projekcie uchwały. Powyższy przepis statutu nakłada obowiązek spełnienia takich wymogów jak zaopiniowanie projektu przez radcę prawnego, następnie zaopiniowanie go przez komisję problemowo właściwą oraz zapoznanie pozostałych komisji z projektem uchwały. Pisemna opinia Burmistrza Miasta jest dodatkowym wymogiem w przypadku wnoszenia projektów uchwał przez określone podmioty. W żadnym wypadku w razie stosowania procedury przewidzianej w § 26 ust. 3 Statutu Miasta Kętrzyna nie można opinii Burmistrza traktować jako jedynego wymogu, w przypadku odwołania Przewodniczącego Rady Miejskiej w Kętrzynie nie zachodziła jednak potrzeba stosowania procedury określonej w § 26 ust. 3 statutu, na co wskazano we wcześniejszej części uzasadnienia. Z przedstawionych wyżej względów na mocy art. 148 ppsa, należało w pkt 1 uchylić rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. O kosztach sądowych sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 ppsa. W pkt 3 wyroku na zasadzie art. 152 ppsa orzeczono, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.