II SA/Ol 218/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2010 roku sprawy ze skargi H. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary z tytułu użytkowania budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego H. G. kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 4. nakazuje zwrócić skarżącemu H. G. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. Komenda Powiatowa Policji pismem z 25 listopada 2009r. poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zawiadomieniu złożonym przez H.G., w sprawie zamieszkiwania przez byłą żonę – B.G. niewykończonego budynku jednorodzinnego usytuowanego na działce nr "[...]" w G. przy ul. C. - celem przeprowadzenia, w ramach kompetencji, kontroli nieruchomości. W dniu 21 grudnia 2009r. nadzór budowlany przeprowadził kontrolę budynku w trakcie której stwierdzono, w obecności H.G. i B.G., iż przedmiotowy obiekt jest użytkowany z naruszeniem art. 54 ustawy Prawo budowlane. W dniu "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nakładające na inwestora – H.G. karę pieniężną w kwocie 10.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jako podstawę prawną wskazano art. 59f ust. 1 w związku z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu podano, że budowa prowadzona jest na podstawie wydanego przez Starostę pozwolenia na budowę z 6 sierpnia 2004r. nr "[...]", oraz wskazano, że budynek ten jest użytkowany od ok. 2 lat przez B.G. wraz z dziećmi. Ustalono także, iż do zakończenia robót budowlanych pozostały do wykonania roboty wykończeniowe wraz z dokończeniem zagospodarowania działki. Ustalenia te organ uznał za wystarczające do stwierdzenia naruszenia przez inwestora art. 54 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo wskazano, że inwestor złożył w dniu 4 stycznia 2010r. pisemne wyjaśnienia, które jednak w ocenie organu nie wniosły nic nowego do toczącego się postępowania, a argumenty w nich zawarte, choć ważne dla inwestora, nie zwalniają go z prowadzenia robót, a także użytkowania obiektu na warunkach określonych w pozwoleniu na budowę i obowiązujących przepisach. Na to postanowienie H.G. złożył zażalenie. Wyjaśnił, że nałożenie na niego kary postrzega jako mobilizację do zaprzestania nielegalnego użytkowania budynku, jednakże nie ma on jakiejkolwiek możliwości doprowadzenia do takiego stanu, gdyż od ok. 2 lat budynkiem tym zarządza i użytkuje wyłącznie współwłaścicielka B.G., która uniemożliwia mu dostęp do nieruchomości i załatwienie spraw związanych z odebraniem budynku. Stąd też wyłącznie ona winna ponieść karę za nielegalne użytkowanie spornego budynku podczas, gdy organ nadzoru nakłada karę na niego, a nie na sprawcę stanu bezprawia. Wskazał, że toczy się postępowanie w sądzie powszechnym w sprawie o podział majątku między nim a byłą żoną. Postanowieniem z dnia "[...]" nr "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ uznał za słuszne nałożenie przez organ I instancji na inwestora H.G. kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. Wyjaśnił, iż organy nadzoru budowlanego mogą stosować w prowadzonym postępowaniu wyłącznie przepisy ustawy Prawo budowlane, z których wynika, iż karę za nielegalne użytkowanie obiektu nakłada się na inwestora. Na podstawie zaś decyzji Starosty z 6 sierpnia 2004r. udzielającej pozwolenia na budowę stwierdzono, że inwestorem jest żalący się. Na to postanowienie H.G., działający poprzez pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, wstrzymanie wykonania postanowienia, a także zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów niniejszego postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa przez dowolne ustalenie, że inwestorem budowy jest wyłącznie skarżący w sytuacji, kiedy pozwolenie na budowę wprawdzie wydane zostało na rzecz skarżącego, ale nieruchomość ta wchodziła wówczas w skład małżeńskiej wspólnoty majątkowej skarżącego i B.G., przy czym wyrokiem Sądu Rejonowego z 7 sierpnia 2007r., sygn. akt: "[...]" między małżonkami ustalona została rozdzielność majątkowa ze skutkiem od dnia 30 kwietnia 2007r. i w nowobudowanym budynku, wbrew woli skarżącego, zamieszkała B.G. z dziećmi. Z tego powodu skarżący powiadomił Powiatową Komendę Policji o nielegalnym (bez wymagalnego pozwolenia na użytkowanie budynku) zamieszkiwaniu przez współinwestorkę budynku, 2. błędną wykładnię art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 i art. 59g ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że skarżący w decyzji zezwalającej na budowę został wskazany jako inwestor w sytuacji, kiedy Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "inwestora". Skarżący wystąpił o dopuszczenie dowodu z wyroku Sądu Rejonowego z 7 sierpnia 2007r., sygn. akt: "[...]" i odpisu księgi wieczystej KW "[...]", prowadzonej przez Sąd Rejonowy oraz wyroku Sądu Okręgowego z 7 lutego 2008r., sygn. akt: "[...]" na okoliczność, że współwłaścicielem nieruchomości jest B.G., która bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku zamieszkała w nim wraz z dziećmi, czemu przeciwstawia się właśnie skarżący. Podkreślono, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym zdefiniowano inwestora, jako podmiot ponoszący nakłady finansowe na budowę i organizujący proces budowlany. Zatem, inwestorem w dacie rozpoczęcia spornej inwestycji byli oboje małżonkowie H.G. i B.G. Skoro skarżący został pozbawiony przez B.G. posiadania nieruchomości oraz możliwości zakończenia inwestycji, to organ odwoławczy nie może obciążać go skutkami działania drugiego inwestora. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi przywołał art. 28 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego stwierdzając, że zgodnie z art. 57 ust 7 tej ustawy niedopełnienie określonych obowiązków wiąże się z ryzykiem nałożenia sankcji karnych w postaci obowiązku uiszczenia opłaty za nielegalne użytkowanie. Przepis ten nie przewiduje cedowania kary na inne osoby, stąd też podnoszony przez skarżącego fakt użytkowania obiektu przez byłą małżonkę i ich dzieci nie ma znaczenia, gdyż zgodnie z art. 18 tej ustawy zorganizowanie procesu budowy należy wyłącznie do inwestora. Pismem procesowym z 30 kwietnia 2010r. pełnomocnik skarżącego ustosunkowała się do stanowiska WINB podtrzymując stanowisko zajęte w skardze. Podkreślono, że była żona skarżącego jest także inwestorem (łącznym) i od trzech lat użytkuje budynek wraz z dziećmi. Ponadto uniemożliwienie skarżącemu wejścia na działkę oraz użytkowanie na niej budynku skutkuje, że nie ma on możliwości przedstawienia jakichkolwiek dokumentów, w tym dziennika budowy, jak też dokończenia budowy. Poinformowano, iż wobec skarżącego został uprzednio zastosowany środek zapobiegawczy w postaci zakazu zbliżania się do domu na podstawie orzeczenia Sądu Garnizonowego - sygn. akt "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Zatem ocenie w postępowaniu przed sądem administracyjnym podlega prawidłowość stosowania i wykładni przepisów prawa przez organy orzekające w toku postępowania administracyjnego. Kryterium legalności (zgodności z prawem) powoduje, że sąd administracyjny może wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm./ - dalej jako: ustawa ppsa.). Tym samym sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast w myśl art. 134 § 1 ustawy ppsa. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd może wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przedmiotem skargi jest postanowienie nakładające na skarżącego karę z tytułu użytkowania obiektu budowlanego bez dokonania stosownego zawiadomienia o zakończeniu budowy przed przystąpieniem do użytkowania budynku. W sprawie tej nie ulega wątpliwości okoliczność, potwierdzona decyzją z dnia 6 sierpnia 2004r. nr "[...]", wydaną przez Starostę w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, iż skarżący nie był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, chyba że zamierzał przystąpić do użytkowania budynku przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Obowiązek ten wynika zarówno z decyzji o pozwoleniu na budowę, jak też z treści aktualnie obowiązującego art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.). Przy czym fakt późniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie wyklucza możliwości wymierzenia kary za okres, gdy inwestorzy użytkowali obiekt bez pozwolenia. Dokonując oceny skarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że zostały one podjęte z naruszeniem prawa tj. z naruszeniem art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z powołanym przepisem w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Natomiast zgodnie z art. 54 tej ustawy do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie wskazuje wprost podmiotu, na który winna zostać nałożona kara pieniężna w razie zaistnienia powołanych przesłanek. Nie może jednak ulegać wątpliwości, że hipoteza tego przepisu odnosi się do inwestora, bowiem to na niego ustawodawca nałożył obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy), bądź uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu (art. 55 ustawy). W tym zakresie pozostaje do rozstrzygnięcia kwestia, czy jako inwestora należy postrzegać wyłącznie osobę (podmiot) występującą z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, czy także jego małżonka, który obecnie użytkuje nielegalnie obiekt pomimo sprzeciwu skarżącego w tej sprawie. W warunkach rzeczonej sprawy nie można pominąć, jak to uczyniły organy orzekające w sprawie okoliczności, iż Sąd Rejonowy II Wydział Rodzinny i Nieletnich wyrokiem z 7 sierpnia 2007r. sygn. akt "[...]" ustanowił z dniem 30 kwietnia 2007r. rozdzielność majątkową między H.G. i B.G., powstałą przez zawarcie związku małżeńskiego w dniu 28 kwietnia 1990r. Nadto małżeństwo B.G. i H.G. zostało rozwiązane przez rozwód orzeczony wyrokiem Sądu Okręgowego VI Wydział Cywilny Rodzinny z dnia 7 lutego 2008r. sygn. akt "[...]". W związku z powyższymi ustaleniami nie można zignorować okoliczności, że pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "[...]" w G. przy ul. C. zostało uzyskane w okresie trwania małżeństwa (decyzję wydano w dniu 6 sierpnia 2004r.), a małżonkowie pozostawali we wspólności majątkowej, która następnie ustała na skutek orzeczenia Sądu z dniem 30 kwietnia 2007r. Powyższe pozwala na uznanie, iż jako inwestora należy postrzegać nie tylko skarżącego, na którego wydane zostało pozwolenie na budowę ale także współmałżonka niewymienionego w decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem prowadzona inwestycja budowy domu jednorodzinnego odnosi się także do jego praw i obowiązków. Nadto w ocenie składu orzekającego w rzeczonej sprawie nie można odpowiedzialności inwestora oderwać od kwestii winy. Może się bowiem zdarzyć tak, że inwestor uczyni wszystko co należy do jego obowiązków, a mimo to osoby trzecie przystąpią do użytkowania obiektu bez jego wiedzy i zgody (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 maja 2008r. sygn. akt II SA/Kr 227/08, treść orzeczenia dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa. gov.pl/). W orzecznictwie sądowym nie jest jednolicie postrzegany problem komu należy wymierzyć karę, czy inwestorowi czy innemu podmiotowi - który dopuszcza się użytkowania obiektu przed upływem 21 dni od daty zawiadomienia o zakończeniu budowy, bądź bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W literaturze reprezentowany jest wprawdzie pogląd, że karę wymierza się podmiotowi, który dopuszcza się nielegalnego użytkowania obiektu, z reguły inwestorowi (zob. Prawo Budowlane - Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, 3. wydanie, CH Beck W-wa 2009, str. 581). Nie można bowiem pominąć okoliczności, iż art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego przesądza o tym, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Do obowiązków inwestora należy natomiast zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności m.in. zapewnienie objęcia kierownictwa budowy przez kierownika budowy, który z kolei obowiązany jest do podejmowania niezbędnych działań uniemożliwiających wstęp na budowę osobom nieupoważnionym (art. 18 i 22 ustawy Prawo Budowlane z 1994r.). Z tego można wyprowadzić wniosek, że kara taka może być nałożona wyłącznie lub przede wszystkim na inwestora. Mogą jednakże występować szczególne przypadki, w których inwestor nie miał żadnego wpływu na przystąpienie przez innego użytkownika do użytkowania obiektu i należałoby wówczas rozważyć, czy pominięcie sytuacji takich w przepisach nie obarcza inwestora nadmierną odpowiedzialnością - op. cit. powołany wyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 maja 2008r. sygn. akt II SA/Kr 227/08. Dalej na skutek złożonego przez byłą małżonkę wniosku o podział majątku wspólnego może dojść do sytuacji, iż to jej zostanie przyznane prawo do domu użytkowanego bez dokonanego zgłoszenia wbrew woli skarżącego. I wówczas pomimo, iż wystąpił on o wydanie pozwolenia na budowę nie będzie już posiadał prawa do nieruchomości. Jednakże w warunkach rozpoznawanej sprawy będącej przedmiotem skargi H.G., orzekające organy administracji nie zainteresowały się ewentualnym obciążeniem odpowiedzialnością za nielegalne użytkowanie budynku B.G., która mogła i może dokonać zgłoszenia do użytkowania budynku jako były już obecnie współmałżonek inwestora, co wyjaśniono wyżej. W związku z tym Sąd w składzie orzekającym uznał, iż na tle okoliczności niniejszej sprawy do obowiązków organów należało ustalenie, czy skarżącemu można było przypisać jakąkolwiek winę w tym, że była małżonka, z którą wspólnie skarżący rozpoczął inwestycję budowlaną, rozpoczęła użytkowanie obiektu bez dokonania stosownego zgłoszenia, bądź też bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku przed ostatecznych wykonaniem wszelkich robót budowanych. Dopiero ustalenie powyższych okoliczności pozwoli na stwierdzenie, czy na H.G. może być nałożony obowiązek uregulowania przedmiotowej kary, czy też obowiązek ten winien być nałożony na inwestora, którym także była współmałżonka skarżącego, która zresztą dokonana zajęcia budynku przed jego zgłoszeniem do użytkowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe rozważania oraz dokonaną ocenę prawną. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Po myśli art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy, przy czym o zwrocie nadpłaconego wpisu orzeczono na podstawie art. 225 ustawy ppsa.