II SA/Ol 223/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. sprawy ze skargi G. S.-C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że G. S. wystąpiła do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o wydanie decyzji stwierdzającej chorobę zawodową - przewlekłą chorobę narządu głosu spowodowaną nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat. W związku z tym G. S. skierowano na badania lekarskie. Wojewódzki Zespół Medycyny Przemysłowej Dział Konsultacyjno– Diagnostyczny, Poradnia Chorób Zawodowych wydał orzeczenie lekarskie z 30 października 2007r., o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u G. S., w którym stwierdził, że rozpoznane schorzenia nie znajdują się w obowiązującym wykazie chorób zawodowych. Również Instytut Medycyny Pracy Przychodnia Chorób Zawodowych orzeczeniem z dnia 30 stycznia 2008r. stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Decyzją z dnia "[...]" Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie stwierdził u G. S. choroby zawodowej – przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, w uzasadnieniu powołując się na cytowane orzeczenia. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia "[...]", po rozpatrzeniu odwołania G. S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2008r. sygn. akt II SA/OL 275/08 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia "[...]" Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że poza sporem pozostaje, że skarżąca w trakcie wykonywania pracy była narażona na nadmierny wysiłek głosowy. Sąd uznał, że nie jest całkowicie zasadne stanowisko prezentowane przez organ odwoławczy, iż wydane orzeczenia lekarskie są jednobrzmiące. W pierwszym z nich nie wspomina się bowiem o guzkach głosowych twardych. W drugim orzeczeniu zaś wskazuje się, iż u skarżącej rozpoznano stan po usunięciu guzków głosowych twardych. Sąd podkreślił, iż zgodnie z wykazem chorób zawodowych stanowiącym załącznik do cytowanego wyżej rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych w poz. 15 wskazano jako chorobę zawodową - przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, w tym m.in. guzki głosowe twarde. Jeżeli więc w orzeczeniu lekarskim rozpoznano stan po usunięciu guzków głosowych twardych, to uzasadnienie orzeczenia winno wyjaśniać w sposób przekonujący dlaczego nie uznaje się stanu po usunięciu guzków twardych za chorobę zawodową określoną w rozporządzeniu, skoro guzki te u skarżącej występowały. W ocenie Sądu nie wiadomo dlaczego usunięcie guzków głosowych twardych wyklucza uznanie choroby zawodowej. Nie wiadomo czy usunięcie guzków głosowych oznacza pełne wyleczenie schorzenia i nie powodujące już konieczności rozpoznania choroby zawodowej. Treść orzeczeń nie wskazuje także kiedy u skarżącej usunięto te guzki i czy w trakcie wykonywania pracy w narażeniu zawodowym można było - z medycznego punktu widzenia tę chorobę zdiagnozować, a jeżeli tak, to w jakim okresie. Sąd uznał, że w toku dalszego postępowania organ I instancji, winien zwrócić się do zakładu służby zdrowia, właściwego do rozpoznawania chorób zawodowych o uzupełnienie orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację, ewentualnie w razie konieczności podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, zgodnie z przepisami rozporządzenia o chorobach zawodowych i wskazaniami zawartymi w wyroku. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zwrócił się do Wojewódzkiego Zespołu Medycyny Przemysłowej oraz do Instytutu Medycyny Pracy o uzupełnienie orzeczeń lekarskich. Wojewódzki Zespół Medycyny Przemysłowej wskazał, że G. S. była diagnozowana w poradni od 08.05.2007 do 31.10.2007 i że rozpoznania zawarte w orzeczeniach są jednobrzmiące (nodulectomia jest operacją usunięcia guzków – noduli). Natomiast Instytut Medycyny Pracy poinformował, że podtrzymuje swoje stanowisko oraz stwierdził, że należy uznać, że w 2007r. skarżąca została wyleczona chirurgicznie ze swojego dotychczasowego schorzenia i obecnie nie wykazuje objawów choroby zawodowej narządu głosu. Decyzją z dnia "[...]" Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny ponownie nie stwierdził u G. S. choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat. W uzasadnieniu wskazał m.in., że zwrócił się do jednostek orzeczniczych o dodatkowe opinie i rozszerzenie uzasadnienia wydanych orzeczeń. G. S. wniosła odwołanie od wyżej wymienionej decyzji. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że sprawie tej uprawnieni lekarze do orzekania w sprawach chorób zawodowych stwierdzili, iż brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, ponieważ usunięcie guzków twardych spowodowało wyleczenie skarżącej z tego schorzenia, dlatego też organy inspekcji sanitarnej nie mogą stwierdzić u niej choroby zawodowej. G. S. zaskarżyła wyżej wymienioną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Wyrokiem z dnia 7 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 roku w spr. o sygn. akt P23/07 (Dz. U. Nr 116 poz. 740) i odmówić stosowania niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia o chorobach zawodowych, które i tak już utraciło moc obowiązującą. W związku z czym sąd nie dokonał merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Decyzja ta, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny pismem z dnia 13 października 2010r. zwrócił się do stosownych jednostek z pytaniem czy według nowego rozporządzenia u G. S. występuje choroba zawodowa i czy konieczne jest powtórne przeprowadzenie stosownych badań lekarskich. W odpowiedzi Wojewódzki Zespół Medycyny Przemysłowej podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wskazał, że rozpoznania zawarte w orzeczeniach są jednobrzmiące i nie stwierdzają schorzeń, które mogą być uznane za chorobę zawodową w świetle obowiązujących przepisów tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 w sprawie chorób zawodowych. Wobec tego brak jest merytorycznych podstaw do ponownego badania. Instytut Medycyny Pracy wskazał, że w świetle nowego rozporządzenia nie zaistniały żadne nowe okoliczności do innej kwalifikacji zmian chorobowych wykazanych w orzeczeniu lekarskim z 30 stycznia 2008r. Podniesiono, że powtórne badania lekarskie byłyby wskazane w momencie istotnego pogorszenia stanu narządu głosu, wskazującego na nawrót zmian chorobowych, z powodu których pacjentka była w przeszłości operowana, pod warunkiem, że jest ona nadal czynna zawodowo. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją nr "[...]" z "[...]" nie stwierdził u G. S. choroby zawodowej – przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat. W uzasadnieniu powołał się na obowiązujące rozporządzenie oraz pisma i opinie lekarskie podkreślając to, że są one zgodne i jednoznaczne. G. S. wniosła odwołanie od tej decyzji, w którym stwierdziła, że orzeczenia, na które powołuje się organ są błędne i nie uwzględniają rzeczywistych zdiagnozowanych u niej chorób. Podniosła, że nie wykonano żadnych dodatkowych badań, nie uwzględniono tego, że zdiagnozowana choroba – obecność dużych, twardych guzków śpiewaczych, które uniemożliwiały wydawanie głosu, występuje w wykazie chorób zawodowych nauczycieli. Wskazała, że obecnie cały czas jest pod opieką foniatry, korzysta z różnych zabiegów rehabilitacyjnych i mimo to nie może prawidłowo operować głosem. Dołączyła opinię lekarską z 13 października 2009r. stwierdzając, że jej schorzenia nie zakwalifikowano jako choroby zawodowej, bo poddała się leczeniu. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji wskazał, że w przypadku G. S. jednostki orzecznicze nie miały wątpliwości, co do oceny narażenia zawodowego, ponieważ ze specyfiki zawodu nauczyciela wynika, iż była ona narażona na nadmierny wysiłek głosowy. Jednakże rozpoznane w orzeczeniu jednostki chorobowe czyli przewlekłe zapalenie krtani, cechy dysfonii hyperfunkcjonalnej, stan po usunięciu guzków głosowych twardych i polipectomii lewego fałdu głosowego nie są wymienione w wykazie chorób zawodowych, co skutkowało brakiem rozpoznania choroby zawodowej przez uprawnione jednostki orzecznicze. Rozpoznanie choroby zawodowej nie należy do właściwości organów inspekcji sanitarnej, które związane są rozpoznaniem podanym w orzeczeniu lekarskim i nie są uprawnione do odmiennej oceny, niż wyrażona w prawidłowo sporządzonym orzeczeniu lekarskim. Po przeprowadzonych badaniach nie stwierdzono guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych, fałdów głosowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które są wymienione w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych. Powołano się na pismo Instytutu Medycyny Pracy z dnia 3 lutego 2010r., według którego do wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej konieczne jest istnienie zmian klinicznych choroby w chwili prowadzenia postępowania orzeczniczego, a przeprowadzone w Instytucie Medycyny Pracy w 2008r. badanie lekarskie nie ujawniło klinicznych zmian organicznych w obrębie krtani. Organ wskazał, że do wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej konieczne jest istnienie zmian klinicznych choroby w chwili prowadzenia postępowania orzeczniczego. G. S. zaskarżyła w/w decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W skardze podniosła m.in., że prowadzący ją lekarze twierdzą z całą stanowczością, że operacyjne usunięcie guzków nie wyklucza u niej choroby zawodowej. Tym bardziej, że operacja była niezbędna, bo wystąpił bezgłos. Samo zaś usunięcie guzków nie oznacza, że choroba u niej nie występuje, guzki mają bowiem charakter pierwotny. W związku z czym dalsza praca głosem może spowodować ponowne pojawienie się guzków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wskazać przede wszystkim należy, że skarga podlega uwzględnieniu, jednak nie tylko ze względu na podniesione w niej zarzuty. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył art. 7 i 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako kpa), w świetle którego jest on zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego może nastąpić jedynie wtedy, gdy okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości, czego nie można jednak stwierdzić w niniejszej sprawie. Przede wszystkim trzeba wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 7 lipca 2009r., uchylając wówczas zaskarżoną decyzję, nie przesądził tego jakie powinno zapaść w przyszłości rozstrzygnięcie organów administracji. Przyczyną uchylenia wówczas decyzji odmawiającej stwierdzenia u G. S. choroby zawodowej było wydanie decyzji w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż przepisy tego rozporządzenia są niezgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i tracą moc z upływem dwunastu miesięcy od ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. W dniu wydawania wyroku przez sąd tj. 7 lipca 2009 r. przepisy tego rozporządzenia już nie obowiązywały a sąd stwierdził, że sprawa w przedmiocie stwierdzenia czy skarżąca cierpi na chorobę zawodową winna zostać rozpoznana na podstawie przepisów zgodnych z Konstytucją. Organy ponownie rozpoznając sprawę rozpoznały ją na podstawie przepisów zgodnych z Konstytucją, to jest rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. 2009r. Nr 105, poz. 869 ). Natomiast merytoryczne zarzuty co do trafności wydaj decyzji podniesione zostały we wcześniejszym wyroku tutejszego Sądu z dnia 5 sierpnia 2008r. Trafnie organ II instancji powołuje się na § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, zgodnie z którym w sprawach wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym, że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. Jednak skuteczności danej czynności nie należy utożsamiać z jej aktualnością i trafnością w przypadku znacznego upływu czasu, zwłaszcza w sytuacji, gdy czynność to orzeczenie lekarskie dotyczące osoby stale leczącej się, której stan zdrowia może ulegać zmianom. Decyzja organu I instancji z dnia "[...]" o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u G. s. została wydana na podstawie orzeczeń lekarskich z dnia 30 października 2007 r. i 30 stycznia 2008r., w sytuacji gdy skarżąca przez cały czas się leczyła. W takim przypadku gdy organ administracji wydał decyzję dwa lata po przeprowadzonym badaniu lekarskim nie można uznać aby zebrał on i rozpatrzył cały niezbędny do właściwego załatwienia sprawy materiał dowodowy. W ocenie sądu stan zdrowia skarżącej mógł się w tym czasie zmienić i dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne było ponowne jej przebadanie i wydanie stosownego orzeczenia lekarskiego. W sprawie tej nie można nie dostrzec tego, że organ I instancji przed wydaniem decyzji o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej zwrócił się do Wojewódzkiego Zespołu Medycyny Przemysłowej i Instytutu Medycyny Pracy o podanie czy według nowo obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2009r., Nr 105, poz. 869) zmiany chorobowe rozpoznane u G. S., opisane w orzeczeniach lekarskich mogą być obecnie zaliczone do choroby zawodowej umieszczonej pod pozycją nr 15 załącznika do wskazanego rozporządzenia i czy konieczne jest powtórne przeprowadzenie stosownych badań lekarskich. Pomimo uzyskania odpowiedzi, że ponowne badanie nie jest potrzebne organ nie powinien odstąpić od jego przeprowadzenia i to z kilku powodów. Przede wszystkim skierowanie na badania danej osoby w celu rozpoznania choroby zawodowej należy do kompetencji organu administracji i to on sam powinien rozważyć to czy ponowne badanie było niezbędne, a w ocenie sądu rozpoznającego tę sprawę było, co raz jeszcze podkreślić należy, z uwagi na znaczny upływ czasu od poprzedniego badania, ciągłe leczenie się skarżącej a co za tym idzie możliwą zmianę stanu jej zdrowia i wystąpienie innych jednostek chorobowych niż te stwierdzone w orzeczeniach lekarskich z 30 października 2007 r. i 30 stycznia 2008 r. Organy obu instancji do porządku dziennego przeszły też nad tym, że orzeczenia lekarskie i późniejsze informacje o podtrzymaniu stanowiska w sprawie wydawali nie zawsze ci sami lekarze. W ocenie sądu nie było zasadne zwracanie się o udzielenie takiej informacji, gdyż lekarz, który nie badał skarżącej i opierał się jedynie na dokumentacji medycznej zgromadzonej do dnia 30 stycznia 2008 r. praktycznie nie mógł stwierdzić wystąpienia u skarżącej innego schorzenia niż te, które zostały stwierdzone na podstawie już wcześniej przeprowadzonych badań, stwierdzenie takiego schorzenia mogłoby nastąpić praktycznie jedynie w razie popełnienia oczywistego błędu lekarskiego przy badaniu skarżącej. W ocenie Sądu organ powinien rozważyć czy po usunięciu guzków może być orzeczona wobec skarżącej choroba zawodowa, a jeżeli nie to wyjaśnić dlaczego nie skoro G. S. nadal choruje. Na konieczność wyjaśnienia powyższego zagadnienia zwracał uwagę już Sąd w wyroku z dnia 5 sierpnia 2008 r., podnosiła to także skarżąca praktycznie przez cały czas trwającego postępowania a w decyzjach wydanych przez organy obu instancji kwestię tę się marginalizuje. Z pewnością do kompetencji lekarskich należy rozpoznanie choroby, jednak organy orzekające w sprawie winny w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić stronie wszelkie okoliczności, tak aby treść decyzji była dla niej zrozumiała. W niniejszej sprawie w uzasadnieniu decyzji powinna się znaleźć odpowiedź na proste pytanie, czy a jeżeli nie to dlaczego po usunięciu guzków głosowych twardych ( jeżeli rzeczywiście u skarżącej one obecnie nie występują ) schorzenie nie może być uznane za chorobę zawodową. Ponadto Sąd stoi na stanowisku, że organ I instancji w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji powinien ustalić czy praca głosem może spowodować ponowne pojawienie się guzków. Z uwagi na długi czas, który upłynął od kiedy skarżąca została poddana badaniom lekarskim jak i nieścisłość orzeczeń lekarskich, stwierdzoną w wyroku Sądu z dnia 5 sierpnia 2008r. powinna zostać ona skierowana na ponowne badania lekarskie. Skierowanie takie było wręcz koniecznością po otrzymaniu informacji z Instytutu Medycyny Pracy z dnia 8 grudnia 2009 r., kiedy to stwierdzono, że ponowne badania byłyby wskazane w momencie istotnego pogorszenia stanu narządu głosu, wskazującego na nawrót zmian chorobowych z powodu, których pacjentka była w przeszłości operowana. W sytuacji gdy skarżąca nadal się leczy, pozostaje także czynna zawodowo i jak wynika z cytowanego pisma istnieje możliwość nawrotu choroby to organy administracji w żadnym przypadku nie mogły odstąpić od ponownego przebadania skarżącej zwłaszcza, że jak to wcześniej zauważono decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej podjęto na podstawie badania przeprowadzonego dwa lata wcześniej. Organy po prostu muszą sprawdzić czy praca skarżącej będącej nauczycielką nie spowodowała ponownego pojawienia się guzków głosowych twardych. Na podstawie dokonanych rozważań w sposób jednoznaczny stwierdzić należy, że Sąd w żadnym stopniu nie przesądza tego jakiej treści decyzję ma wydać organ administracji, ale z pewnością powinien to uczynić po ponownym skierowaniu skarżącej na badania lekarskie i w oparciu o aktualne orzeczenie lekarskie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto w pkt 2 stosownie do art. 152 powołanej ustawy.