II SA/Ol 232/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi G. L. i J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 29 października 2015 r. nr [...] Wójt Gminy S. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego działki nr [...] z działką nr [...] położnymi w obrębie W. gmina S. w kwocie [...] zł i zobowiązał do uiszczenia połowy tych kosztów, tj. kwoty [...] zł, Starostę Powiatu O., będącego stroną postępowania rozgraniczeniowego. W uzasadnieniu podano, że postępowanie rozgraniczeniowe wszczęto na wniosek Starosty Powiatu O., będącego właścicielem działki o nr [...] położonej w obrębie W., graniczącej z nieruchomością o nr [...] stanowiącą własność G. L. i J. G. Wskazano, że decyzją z dnia 4 maja 2015 r. umorzono postepowanie rozgraniczeniowe. Zgodnie jednak z art. 262 § 1 K.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony bądź zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Powołano się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., w której stwierdzono, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego może obciążyć kosztami rozgraniczenia nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W tym wypadku należy stosować art. 152 Kodeksu cywilnego. W związku z tym koszty, do których zaliczono koszt wykonania prac geodezyjnych, podzielono po równo na 2 strony postępowania rozgraniczeniowego. Wskazano, że zgodnie z fakturą przedłożoną przez firmę geodezyjną wykonującą zlecenie koszty rozgraniczenia przedmiotowych działek wyniosły [...] zł, czyli dla każdej ze stron koszt stanowi kwotę w wysokości [...] zł. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli G. L. i J. G.. Podnieśli, że zażalenie to składają jako uzupełnienie ich zażalenia z dnia 9 listopada 2015 r., gdyż przedmiotowe postanowienie różni się od postanowienia, na które zażalili się wcześniej tym, że w pkt 2 jest wymieniony Starosta Powiatu O., a nie żalący się. Podnieśli, że Wójt Gminy S. wydał w tej samej dacie w tym samym przedmiocie dwa różniące się w pkt 2 postanowienia, czyli postanowienie w dwóch różnych wersjach, co jest niedopuszczalne w świetle art. 264 § 1 K.p.a. Zarzucili, że drugiego z postanowień organ nie doręczył żalącym się, mimo iż był do tego zobowiązany, gdyż zażalenie służy im również na to postanowienie, skoro obydwa są wydane w przedmiocie kosztów, do których poniesienia są zobowiązani także żalący się. W ocenie żalących się celem takiego mataczenia było pozbawienie ich możliwości zaskarżenia dwóch wersji postanowienia i w konsekwencji uprawomocnienie się jednej z nich, a tym samym usankcjonowanie bezzasadnie i bezpodstawnie ustalonych kosztów postępowania. Wyjaśnili, że o drugiej wersji postanowienia dowiedzieli się dopiero w dniu 12 listopada 2015 r. i dlatego złożyli ewentualny wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia. Zarzucili, że ustalenie kosztów nie miało żadnych podstaw faktycznych, ani prawnych, gdyż czynności geodezyjnych nie przeprowadził upoważniony geodeta, a ponadto faktura firmy mającej wykonać zlecenie jest niewiarygodna. Podali, że upoważnienie do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic zostało podpisane przez pracownika urzędu gminy co jest sprzeczne z art. 31 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, gdyż zgodnie z tym przepisem upoważnienia takiego może dokonać wyłącznie wójt i nie ma w tym przypadku zastosowania art. 268a K.p.a. Wskazano przy tym, że w postanowieniach podano datę wykonania czynności przez geodetę 10 luty 2015 r., a zlecenie wykonania rozgraniczenia nosi datę 8 kwietnia 2015 r. Zdaniem żalących się uzasadnia to zarzut, że zlecenie sporządzono w celu wydania postanowień o kosztach i dlatego niewiarygodnym dowodem jest faktura znajdująca się w aktach sprawy. Nadto w fakturze tej jako nabywcę wskazano Gminę S., chociaż Gmina nie jest strona ani organem w niniejszej sprawie. Ponadto wskazano, że zgodnie z prawomocnym wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2014 r. postępowanie rozgraniczeniowe miało być przeprowadzone z urzędu, a organy lekceważą wyroki sądów. Wskazano także, że zgodnie z tym wyrokiem miała być ustalona granica pomiędzy działkami: [...] i [...], a nie pomiędzy [...] i [...]. W ocenie żalących się zaskarżone postanowienia mają pomóc utrzymać w mocy decyzję z 4 maja 2015 r., a także postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaskarżone do WSA w Olsztynie. Żalący się zarzucili także, że podstawę wydania zaskarżonych postanowień stanowiły akta znajdujące się w urzędzie gminy, które nie stanowiły akt na podstawie których wydano decyzję, gdyż te znajdują się w WSA w Olsztynie. Natomiast art. 264 § 1 K.p.a. nakazuje jednocześnie z wydaniem decyzji wydać postanowienie w przedmiocie kosztów i nie jest to tylko termin instrukcyjny. Zdaniem żalących się przedmiotowe postanowienia powinno być wydane po analizie całych akt sprawy i dokonaniu na ich podstawie ustaleń, o których mowa w art. 262 K.p.a., zaś powołana uchwała NSA nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie będące przedmiotem zażalenia i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniesiono, że sprawa kosztów postępowania rozgraniczeniowego powinna zostać załatwiona w drodze jednego postanowienia, a nie dwóch odrębnych rozstrzygnięć w dwóch różnych aktach administracyjnych. W sprawie kosztów postępowania administracyjnego wydaje się bowiem jedno postanowienie, o którym mowa wart. 264 K.p.a. i dlatego uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Co do słuszności argumentów podniesionych w zażaleniu Kolegium wskazało, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na żądanie Powiatu O., a nie z urzędu i zakończyło się decyzją o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości i przekazania sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi rejonowemu. Nie doszło zatem do rozgraniczenia nieruchomości. Jednakże zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Zatem organ pierwszej instancji, po wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia, miał obowiązek ustalić koszty postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia oraz ustalić osoby zobowiązane do ich poniesienia, a także sposób i termin ich uiszczenia zgodnie z art. 264 § 1 K.p.a. Podniesiono, że zgodnie z art. 152 Kodeksu cywilnego właściciele nieruchomości ponoszą koszty rozgraniczenia po połowie. Z kolei przepis art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy strony a organ administracyjny, co oznacza, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. W przypadku rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w powołanym wyżej art. 152 K.c. Wskazano, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Dlatego w przedmiotowym postępowaniu rozgraniczeniowym, wszczętym na wniosek właściciela jednej z nieruchomości, w interesie prawnym wszystkich właścicieli leży ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości. Strony w trakcie postępowania prowadzonego przez uprawnionego geodetę nie ustaliły zgodnego przebiegu granicy, co wskazuje na istniejący spór pomiędzy właścicielami przedmiotowych nieruchomości i konieczność przekazania sprawy rozgraniczeniowej do sądu. W takim przypadku administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe ograniczyło się do przygotowania wstępnego materiału dowodowego dla sądu. Wynagrodzenie upoważnionego geodety było zatem uzasadnione, a koszty postępowania, na które składało się wynagrodzenie upoważnionego geodety, poniesione zostały w interesie stron tego postępowania i nie wynikały z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie. W skardze na powyższe postanowienie G. L. i J. G. zarzucili, że nie było żadnych podstaw do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, bowiem żaden przepis prawa nie dopuszcza, aby organ mógł wydać w tej samej kwestii dwie wersje postanowienia. Nadto zarzucili, że postanowienia dotyczą rzekomych kosztów czynności geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym podczas, gdy faktycznie Wójt nie upoważnił geodety do dokonania czynności, jak nakazuje to art. 31 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Poza tym postępowanie rozgraniczeniowe miało zostać dokonane z urzędu w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2014 r., wydanego na skutek skargi skarżących, w którym sąd orzekł, że organy ewidencyjne winny przeprowadzić z urzędu ponownie prace geodezyjne mające na celu rzetelne ustalenie przebiegu spornych granic. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz poprzedzających ich wersji postanowień Wójta, bądź ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności. Skarżący wskazali, że postanowienie Kolegium w dwóch egzemplarzach nie może pozostać w obrocie prawnym, bowiem zostało wydane bez podstawy prawnej i nie czyni zadość prawu, a Kolegium popełniło ten sam błąd, co organ I instancji. Wskazali, że Wójt nie mógł wydać w tej samej kwestii dwóch postanowień, o różnych wersjach skierowanych do innych stron, bowiem postępowanie wpadkowe w sprawie kosztów prowadzone jest w granicach tego samego postepowania głównego i nie stanowi odrębnego postępowania w stosunku do każdego z uczestników postepowania głównego. Natomiast Kolegium - pomimo, że przyznało skarżącym rację - również wydało dwa postanowienia, o różnych numerach, do czego nie miało żadnych podstaw. Zdaniem skarżących organ odwoławczy powinien umorzyć postępowanie, a nie przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucili ponadto, że Kolegium uchybiło przepisowi art.138 § 1 pkt 2 K.p.a, który wskazano jako podstawę rozstrzygnięcia, skoro samo uznało, że niemożliwe jest wydanie na podstawie art. 264 Kpa dwóch postanowień w sprawie kosztów. W związku z tym nie jest możliwe ich uchylenie, bo nie można uchylić orzeczenia, którego organ I instancji nie mógł wydać. Ponadto przepis powyższy stanowi, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, a w przedmiotowym postępowaniu Kolegium nic takiego w rozstrzygnięciu nie orzekło. Skarżący zarzucili także, że Kolegium nie odniosło się do istotnych zarzutów ich zażalenia, czyli m.in. kwestii braku upoważnienia geodety do dokonania czynności rozgraniczeniowych, a także zarzutu co do konieczności wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu, zgodnie z wyrokiem WSA w Gdańsku. W związku z tym Kolegium – zdaniem żalących się - naruszyło art. 6-8 Kpa i 11 K.p.a., bowiem organ odwoławczy nie wyjaśnił skarżącym przesłanki jakimi się kierował, a także nie działał na podstawie przepisów prawa, czym podważył zaufanie skarżących do władzy publicznej. Skarżący zarzucili także organowi odwoławczemu mataczenie, gdyż przeinaczył całkowicie ich zarzuty zawarte w zażaleniu. Ponadto wskazali na naruszenie art. 139 K.p.a., gdyż na skutek orzeczeń Kolegium doszło do wszczęcia dwóch postepowań wpadkowych dotyczących kosztów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że na etapie rozpoznawania kwestii kosztów postępowania rozgraniczeniowego Kolegium nie bada zasadności i podstawy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, ani też przyczyn wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Decyzja ta stała się ostateczna, a co za tym idzie należało rozpatrzeć kwestię kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Ponadto wskazano, że Kolegium podzieliło zarzuty zażalenia co do potrzeby wydania jednego, a nie dwóch postanowień dotyczących kwestii kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W konsekwencji doprowadziło to do kasacji postanowienia będącego przedmiotem zażalenia, ale również przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, gdyż Kolegium przyjęło, że obciążenie kosztami postępowania jest w tych warunkach możliwe i dopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na postanowienie Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna. Podnieść należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2015 r., poz. 520, dalej jako: P.g.i.k.) rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójt (burmistrz, prezydent miasta) oraz w wypadkach określonych w ustawie, sąd (art. 29 ust. 3 P.g.i.k) z urzędu lub na wniosek strony (art. 30 ust. 1 P.g.i.k.). Jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o rozgraniczeniu nieruchomości, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 1 i 2 P.g.i.k.). W takim przypadku administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe ogranicza się do przygotowania wstępnego materiału dowodowego dla sądu (uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, dostępna w Internecie). Wskazać należy, że przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zawierają regulacji odnośnie do kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Poniesienie przez stronę obciążających ją kosztów postępowania rozgraniczeniowego następuje w trybie przewidzianym w art. 264 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ dopiero wraz z wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę, bądź też po umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na obiektywną niemożliwość ustalenia granicy w tym trybie ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osobę zobowiązaną do ich poniesienia i wówczas obciąża ją tymi kosztami. Przy czym jak wskazano w powołanej wyżej uchwale NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. w postępowaniu tym znajduje zastosowanie art. 152 Kodeksu cywilnego stanowiący, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przedmiotowe koszty nie powinny być ustalone przed ostatecznym zakończeniem postępowania przed organem administracji, a więc w sytuacji, gdy nie wiadomo jeszcze jakie koszty faktycznie zostały poniesione przez organ administracji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił postanowienie dotyczące kosztów postępowania - skierowane do Starosty O. – i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania wskazując, że w sprawie kosztów postępowania wydaje się jedno postanowienie, a nie odrębne postanowienia skierowane do poszczególnych stron. Takie stanowisko jest jak najbardziej uzasadnione. Skoro w myśl art. 264 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji wydaje postanowienie o kosztach jednocześnie z wydaniem decyzji, to nie ma wątpliwości, że wydaje w tym zakresie jedno postanowienie odnoszące się do wszystkich stron postępowania. W tej sytuacji Kolegium prawidłowo uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Nie jest przy tym zasadne twierdzenie skarżących, że poprzez rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu Kolegium powieliło błąd organu I instancji tworząc dwa postępowania wpadkowe co do kosztów postepowania. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Kolegium wyraźnie wynika, że niedopuszczalne było wydanie dwóch odrębnych postanowień i z tego względu Kolegium nakazało ponownie rozpoznać kwestię ustalenia kosztów postępowania. Przy czym wyjaśnić należy, że okoliczność, że organ I instancji wydał dwa odrębne postanowienia co do kosztów nie oznacza, że toczą się w tym zakresie dwa odrębne postępowania. Wręcz przeciwnie – to właśnie okoliczność, że w toku jednego postępowania wydano dwa odrębne postanowienia było powodem uchylenia postanowienia organu I instancji. Nie jest także zasadny zarzut skarżących, że Kolegium podjęło rozstrzygnięcie z naruszeniem Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż orzekło niezgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazanym jako podstawa rozstrzygnięcia. Faktycznie w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia niewłaściwie wskazano art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organ zastosował art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże błędne wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy podstawa taka obiektywnie istnieje nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jeśli nie miało to wpływu ma treść rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 1997 r. sygn. akt I SA/Kr 970/96, LEX nr 29336), a w niniejszej sprawie takiego wpływu nie stwierdzono. Natomiast wskazać należy, że w dacie orzekania przez sąd administracyjny prawomocny był już wyrok tut. Sądu z dnia 2 lutego 2016 r. (sygn. akt II SA/Ol 1144/15), którym uchylono postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 10 sierpnia 2015 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy S. z dnia 4 maja 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego. Skoro zatem nie jest jeszcze ostatecznie zakończone postępowanie rozgraniczeniowe to tym bardziej zasadne było uchylenie zaskarżonego postanowienia, gdyż w tej sytuacji jest ono przedwczesne. Natomiast odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżących dotyczących nieprawidłowego – zdaniem skarżących - upoważnienia geodety oraz uchybienia przez organ obowiązkowi wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyjaśnić należy, że kwestie te nie mogą być przedmiotem rozstrzygania w postanowieniu dotyczącym kosztów postępowania. Postanowienie to – jak słusznie wskazują skarżący – ma charakter wpadkowy i nie może odnosić się do rozstrzygnięć merytorycznych, które zapadają w toku głównego postepowania – w tym wypadku postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. W związku z tym Sąd orzekający w niniejszej sprawie także nie może odnieść się do tych zarzutów. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.