II SA/Ol 233/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy na opinię Kuratora Oświaty z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zamiaru przekazania Szkoły Podstawowej do prowadzenia Fundacji uchyla zaskarżoną opinię. Uchwałą Nr XII/60/2015 z dnia 30 listopada 2015 r. Rada Gminy Lubawa działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2015 poz. 1515 ze zm.) oraz art. 5 ust. 5g w zw. z art. 59 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) postanowiła po uzyskaniu pozytywnej opinii Warmińsko – Mazurskiego Kuratora Oświaty przekazać z dniem 1 września 2016 roku Fundacji Rozwoju Warmii i Mazur z siedzibą w Iławie prowadzenie Szkoły Podstawowej w Byszwałdzie. W dniu 1 grudnia 2015 r. Rada Gminy wystąpiła do Kuratora z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie przekazania prowadzenia z dniem 1 września 2016 roku szkoły w Byszwałdzie Fundacji Rozwoju Warmii i Mazur z siedzibą w Iławie. W dniu 15 grudnia 2015 r. Warmińsko-Mazurski Kurator Oświaty działając w trybie art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty wyraził negatywną opinię w tym przedmiocie. W uzasadnieniu opinii podniesiono, że obecnie do szkoły uczęszcza 69 uczniów. W ocenie Kuratora prognoza demograficzna w perspektywie kolejnych pięciu lat przedstawiona przez organ prowadzący wskazuje, że liczba uczniów zamieszkałych na terenie obwodu Szkoły Podstawowej w Byszwałdzie utrzyma się na względnie stałym poziomie. Przedstawione dane nie uwzględniają informacji o migracji na terenie gminy, a wymieniona liczba 69 uczniów oscyluje na granicy wymogu ustawowego, warunkującego możliwość przekazani szkoły, tj. nie mniej niż 70 uczniów. Podkreślono, że każda zmiana, przyjęcie do szkoły choćby jednego ucznia, spowoduje niemożność przekazania szkoły w tym trybie. W dalszej części uzasadnienia opinii wskazano, że za przekazaniem szkoły nie może również przemawiać wyłącznie czynnik ekonomiczny. Gmina Lubawa nie przekazała Kuratorowi szczegółowych informacji dotyczących wykorzystania subwencji oświatowej, ani nie odwołano się do przykładów świadczących o konieczności ponoszenia dodatkowych kosztów. Zdaniem Kuratora organ prowadzący szkołę ma możliwość pozyskiwania dodatkowych środków finansowych na rozwój jakościowy szkół. W opinii stwierdzono również, że wola rodziców dzieci uczęszczających do przedmiotowej szkoły nie jest warunkiem ustawowym przy przekazaniu szkoły do prowadzenia na podstawie art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, że obecnie wobec dyrektora Szkoły Podstawowej w Byszwałdzie zostało wszczęte i jest prowadzone postępowanie dyscyplinarne. Kurator wydając negatywną opinię w przedmiocie podjętej uchwały zwrócił uwagę na stanowisko nauczycieli szkoły, wyrażone w piśmie do kuratora oświaty – sprzeciwiające się przekazaniu szkoły. W ocenie opiniującego w obecnej sytuacji wskazane jest raczej, aby "zadbać o przywrócenie właściwej atmosfery w szkole, objąć wnikliwym nadzorem organu prowadzącego organizację i zarządzanie szkołą oraz wzmocnić rolę szkoły w środowisku lokalnym, korzystając z aktywności rodziców i ich autentycznej troski o szkołę". Rada Gmina Lubawa zaskarżyła powyższą opinię zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię w szczególności art. 5 ust. 5g oraz art. 31 ustawy o systemie oświaty i wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że szkoła liczy obecnie 58 uczniów oraz 11 wychowanków grupy przedszkolnej, w tym 4 dzieci w wieku 4 lat, a zatem zostały spełnione kryteria formalno-prawne do zastosowania trybu określonego w art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty. Wskazanie w opinii, że każda zmiana stanu liczebnego uczniów spowoduje niemożność przekazania szkoły narusza dyspozycję wymienionego przepisu prawnego poprzez jego błędną wykładnię. Ponadto sytuacja demograficzna miejscowości wyraźnie wskazuje na zmniejszającą się liczbę dzieci. Tworzenie klas od 3 do 5 uczniów jest nieracjonalne, a tworzenie tzw. klas łączonych spowoduje pogorszenie warunków nauki. Wskazywanie w opinii, że gmina nie uwzględnia danych dotyczących migracji wykracza w ocenie strony skarżącej poza kompetencje nadzorcze Kuratora Oświaty. Skarżąca zwróciła uwagę, że opiniujący nie wezwał jej do uzupełnienia wniosku o wymienione dane, co zapewne wiązało się z wiedzą co do braku miarodajnych instrumentów pozwalających na ustalenie nawet przybliżonej migracji w miejscowości i okolicach. W ocenie Gminy Lubawa miarodajnym narzędziem jest analiza demograficzna w konkretnym obwodzie szkolnym, którą dołączono do uzasadnienia uchwały rady gminy. Za nietrafioną skarżąca uznała również argumentację opiniującego odnośnie do przedstawionego przez nią argumentu ekonomicznego. Skarżąca wskazała, że zgodnie z przepisami ustawy o systemie oświaty, szkoła również po przekazaniu będzie finansowana z budżetu gminy w wysokości równej planowanym wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego typu. Skarżąca zwróciła uwagę, że niektóre z wymienionych przez Kuratora programów pomocowych skierowane są wyłącznie do fundacji, stowarzyszeń i innych podmiotów nie będących jednostkami samorządu terytorialnego. Skarżąca jako "tendencyjny" określiła również wywód w opinii ignorujący stanowisko rodziców uczniów uczęszczających do Szkoły Podstawowej w Byszwałdzie, którzy opowiedzieli się za zmianami organizacyjnymi. W ocenie skarżącej wola rodziców uczniów bezsprzecznie ma wydźwięk społeczny. Skarżąca zwróciła uwagę, że postępowanie, w którym bierze się pod uwagę stanowisko nauczycieli, a neguje się prawo do wyrażenia stanowiska przez rodziców pozbawione jest przymiotu rzetelności. W odpowiedzi na skargę Warmińsko-Mazurski Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że przepis art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty stanowi alternatywę dla likwidacji szkół, nie precyzuje on jednak przesłanek ani okoliczności, które powinien brać pod uwagę organ sprawujący nadzór pedagogiczny przy wydawaniu opinii, co nie oznacza dowolności. Każda likwidacja szkoły lub jej przekazanie przez gminę powinno następować w sytuacjach szczególnych. Kurator Oświaty wydając przedmiotową opinię wziął pod uwagę nie tylko stanowisko nauczycieli, ale również stanowisko rodziców. Następnie wskazano, że w powołanym art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty ustalono maksymalną liczbę uczniów umożliwiającą gminie przekazanie szkoły, co nie oznacza, że w każdym przypadku zamiaru przekazania szkoły liczącej mniej niż 70 uczniów, kurator oświaty zobowiązany jest wydać opinię pozytywną. Kurator podkreślił, że przed wydaniem opinii w sposób wnikliwy i rzetelny dokonał analizy stanu faktycznego i uznał, że w celu zapewnienia prawidłowej realizacji procesu dydaktycznego, w pierwszej kolejności zmianie powinna ulec sytuacja panująca w szkole. Przekazanie jej innemu podmiotowi nie spowoduje poprawy tej sytuacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 5 ust. 5g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać, w drodze umowy, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, prowadzenie takiej szkoły. Zgodnie z normą wynikającą z art. 31 ustawy o systemie oświaty, kurator oświaty jest organem nadzoru pedagogicznego. Wydawana na podstawie art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty opinia organu sprawującego nadzór pedagogiczny jest środkiem nadzoru określonym art. 89. ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym aktem nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Przez pojęcie "akt nadzoru" należy bowiem rozumieć wszelkiego rodzaju akty organów państwa, którym prawo przyznało kompetencję do stosowania wobec organów samorządu terytorialnego jakiegokolwiek środka nadzoru - por. szerzej Z. Kmieciak, M. Stahl: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle ustaleń orzecznictwa NSA i poglądów doktryny). Jak zaś wynika z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest negatywna opinia Warmińsko-Mazurskiego Kuratora Oświaty w przedmiocie przekazania prowadzenia szkoły publicznej wydana w trybie art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty. W świetle przytoczonego wyżej przepisu prawa obowiązek uzyskania pozytywnej opinii kuratora (będącej aktem nadzoru wymienionym w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 93/13) jest warunkiem zawarcia umowy przekazującej szkołę. Wskazać należy także to, że o ile opinia właściwego kuratora oświaty w przedmiocie uchwały jednostki samorządu terytorialnego o przekazaniu szkoły publicznej do prowadzenia na rzecz innego podmiotu, jest dla organów jednostki samorządu terytorialnego wiążąca, o tyle ocena zawarta w opinii nie może być dowolna, a wyłącznie oparta na rozważeniu wszelkich okoliczności faktycznych, a przede wszystkim celowości takiego rozwiązania. Ustawodawca w art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty wprowadził fakultatywność podjęcia przedmiotowej uchwały, stawiając warunek w postaci nieprzekroczenia liczby 70 uczniów szkoły. W orzecznictwie przyjmuje się, że skoro ustawodawca nie wskazał jednoznacznie daty, na którą należy przedłożyć dokument stwierdzający liczbę uczniów i wychowanków, to będzie to data podjęcia uchwały intencyjnej w przedmiocie przekazania szkoły do prowadzenia innemu podmiotowi. W wyroku z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt. I OSK 2364/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozstrzygającą w tej sytuacji będzie kwestia, czy w dacie podjęcia uchwały w przedmiocie przekazania szkoły do prowadzenia innemu podmiotowi, szkoła ta nie liczyła więcej niż 70 uczniów. W przedmiotowej sprawie powyższy warunek należy uznać za spełniony, czego nie neguje również organ nadzoru pedagogicznego. W dniu podjęcia uchwały Szkoła Podstawowa w Byszwałdzie liczyła 69 wychowanków, w tym 58 uczniów klas I –IV oraz 11 wychowanków grupy przedszkolnej. Nie ulega wątpliwości, że dzieci uczęszczające do oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej winny być traktowane jak uczniowie i muszą być wliczane do liczby "70 uczniów". Tak więc Gmina miała podstawy prawne do wystąpienia do Kuratora o wydanie opinii w sprawie przekazania szkoły, na podstawie podjętej wcześniej uchwały. Rozważania Kuratora dotyczące możliwości wzrostu liczby dzieci uczęszczających do szkoły w Byszwałdzie mogłyby stanowić podstawę do wydania negatywnej opinii, jednakże tylko wówczas, gdyby zostały poparte jakimkolwiek racjonalnym argumentem. W zaskarżonej opinii Sąd takiej argumentacji się nie dopatrzył, ponieważ za taki argument nie można uznać stwierdzenia, że "każda zmiana, przyjęcie do szkoły choćby jednego ucznia, spowoduje niemożność przekazania szkoły w tym trybie". Argument powyższy można byłoby uznać za słuszny i przemawiający za wydaniem opinii negatywnej, jedynie wówczas, gdyby organ jednocześnie poparł swoje stwierdzenie konkretnym dowodem przekonującym o tym, że liczba uczniów w szkole ulegnie zwiększeniu. Organ nadzoru pedagogicznego w zaskarżonej opinii nie odniósł się również w sposób przekonujący do danych zawartych w uzasadnieniach uchwały w sprawie przekazania szkoły w Byszwałdzie fundacji i wniosku o wydanie opinii. Organ stwierdził, jedynie, że prognoza demograficzna wskazuje, iż liczba uczniów zamieszkujących na terenie obwodu Szkoły Podstawowej w Byszwałdzie w ciągu pięciu lat utrzyma się na względnie stałym poziomie. Posłużenie się tak nieostrym określeniem jak "względnie stały poziom" niczego nie wyjaśnia, zaś dane liczbowe wymienione w uzasadnieniach uchwały i wniosku przekonują, iż w każdym następnym roku do Szkoły Podstawowej w Byszwałdzie będzie uczęszczało mniej dzieci. Z danych zawartych w uzasadnieniu uchwały wynika, że w latach 2010 – 2014 na terenie objętym obwodem szkoły urodziło się 31 dzieci (odpowiednio 2010 – 7 dzieci; 2011 – 8 dzieci; 2012 – 5 dzieci; 2013 – 3 dzieci oraz w 2014 – 8 dzieci). Natomiast pięć ostatnich klas szkoły podstawowej liczy 45 dzieci (odpowiednio klasa VI – 12 uczniów, klasa V – 10 uczniów, klasa IV – 9 uczniów, klasa III – 10 uczniów, klasa II -4 uczniów). Z porównania tego wynika, że w ciągu czterech najbliższych lat uczniów w Szkole Podstawowej w Byszwałdzie może być coraz mniej, tak więc stwierdzenie o względnie stałym poziomie liczby dzieci uczących się w szkole w Byszwałdzie nie jest prawdziwe. Nie do końca można zrozumieć, co organ nadzoru pedagogicznego miał na myśli stwierdzając, że przedstawione przez gminę dane nie zawierają nie uwzględniają informacji o migracji na terenie gminy. Podzielić należy zarzut skargi, że Kurator nie wezwał Gminy do uzupełnienia wniosku w tym zakresie. Niezależnie od tego należy się zastanowić w jaki sposób skarżąca ma ustalić, kto za kilka lat zamieszka na terenie obejmującym obwód szkoły w Byszwałdzie i dlaczego ma to być wyłącznie migracja na poziomie gminny, a nie np. województwa. Przedstawione wyżej okoliczności w ocenie Sądu dyskwalifikują opinię Kuratora Oświaty, gdyż organ nadzoru w opinii swojej powinien wykazać dlaczego negatywnie opiniuje dany projekt (czego nie uczyniono w sprawie), a nie to, że nie podziela wszystkich argumentów, które nie są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Rzeczą oczywistą jest, że uznaniowość przy wydaniu opinii nie może być utożsamiana z dowolnością jej wydania. Prawdą jest to, że Rada Gminy Lubawa w uzasadnieniu uchwały stwierdziła, że przekazanie szkoły do prowadzenia fundacji spowoduje zmniejszenie kosztów jej utrzymania. Nie można pominąć jednak tego, że w tym samym uzasadnieniu stwierdzono, iż finansowanie szkoły będzie się odbywać na zasadach określonych w ustawie o systemie oświaty. Wyszczególnienie we wniosku o wydanie opinii placówek prowadzonych przez Fundację i wykazanie funduszy, z których ona korzysta nie dowodzi tego, że Gmina chce ograniczyć wydatki finansowe na rzecz szkoły, a jeżeli dzieciom uczącym się w tejże szkole udałoby się zapewnić przy tych samych środkach finansowych lepsze warunki nauki lub dodatkowe zajęcia to też nie może być przeciwskazanie do przekazania prowadzenia szkoły przez gminę fundacji. Wola rodziców i nauczycieli przy dokonaniu przekazania szkoły fundacji i wydaniu opinii rzeczywiście nie została uwypuklona przez ustawodawcę jako mająca decydujące znaczenie, czy też w ogóle znaczenie w tego typu sprawach. Jednak jeżeli rodzice dzieci uczących się w szkole chcą, aby prowadziła ją fundacja to z pewnością oznacza, że nie chcą oni szkoły w dotychczasowym kształcie, dla której organem prowadzącym jest Gmina. Pozornie racjonalne są zalecenia Kuratora wyszczególnione w końcowej części opinii, tyle, że wypełnić je może każdy podmiot prowadzący szkołę, a więc zarówno dobrze wójt, jak i fundacja. Nadto z twierdzeń wypowiedzianych na rozprawie wynika, że Kurator Oświaty jest pełnomocnikiem Wojewody w sprawach dyscyplinarnych i to jego przedstawiciel prowadził postępowanie dyscyplinarne dotyczące dyrektora Szkoły Podstawowej w Byszwałdzie, tak więc wobec prowadzonego postępowania dyscyplinarnego w dniu wydawania opinii zalecenia te organ nadzoru pedagogicznego musiał kierować również do siebie. W obecnej sytuacji prawnej problem likwidacji szkoły w Byszwałdzie praktycznie nie istnieje, nie ma więc potrzeby, aby tą kwestią się zajmować, choć rzeczywiście przyznać należy, że alternatywą dla przekazania szkoły fundacji może być jej likwidacja, oczywiście dopiero po spełnieniu określonych warunków formalnych. Zwrócić należy uwagę także na to, że w przypadku zaprzestania prowadzenia szkoły przez fundację organem ją prowadzącym znowu będzie Gmina Lubawa, tak więc przekazanie Szkoły Podstawowej w Byszwałdzie Fundacji Rozwoju Warmii i Mazur z siedzibą w Iławie nie jest procesem bezpowrotnym. Na zakończenie niniejszych rozważań stwierdzić raz jeszcze należy, że Kurator Oświaty miał prawo do wydania opinii pozytywnej, jak i negatywnej w przedmiocie przekazania szkoły do prowadzenia fundacji. Każda z tych opinii powinna być jednak w sposób jasny i przekonujący uzasadniona, w rozpoznawanej sprawie tego typu argumentacji przemawiającej za wydaniem opinii negatywnej nie ma. Dlatego też Sąd, na podstawie art. 148 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną opinię Warmińsko-Mazurskiego Kuratora Oświaty.