II SA/Ol 233/21

Dnia 11 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2021 roku sprawy ze skargi Z.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. R. kwotę 500 złotych (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z.R. (dalej jako "strona", skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy. Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia i akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 5 czerwca 2020 r. Spółki A (dalej jako "Spółka", "Inwestor"), zwróciła się do Wójta o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu wielostanowiskowego dla samochodów ciężarowych i autobusów oraz budowie dwustanowiskowego miejsca postojowego na samochodów ciężarowych przewożących materiały niebezpieczne wraz z budową zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej z podczyszczeniem, zbiornika bezodpływowego o pojemności 10 m3 przy stanowisku dla pojazdów niebezpiecznych, budowa instalacji oświetleniowej. Do wniosku dołączone zostały wymagane załączniki. Zawiadomieniem z dnia 9 czerwca 2020 r., Wójt Gminy wszczął postępowanie w sprawie z wniosku Spółki o ustalenie warunków zabudowy oraz poinformował strony postępowania o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. W dniu 30 czerwca 2020 r. Z.R. złożył pismo, w którym wskazał, że nie zgadza się na realizację wnioskowanej inwestycji. Jako powód wskazał, że na działce nr "[...]" został zasypany rów, w wyniku czego podtapiana jest jego sąsiadująca działka, a ponadto, spaliny będą nawiewane na działkę, co uniemożliwi uprawę warzyw. Postanowieniem z dnia "[...]"r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu wielostanowiskowego dla samochodów ciężarowych i autobusów wraz z niezbędnym uzbrojeniem terenu i urządzeniami towarzyszącymi na działkach nr "[...]" i "[...]"w obrębie "[...]" gmina E.. Decyzją z dnia "[...]"r., Wójt Gminy ustalił na rzecz Spółki A warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie parkingu wielostanowiskowego dla samochodów ciężarowych i autobusów wraz z niezbędnym uzbrojeniem terenu i urządzeniami towarzyszącymi na działkach nr "[...]"i "[...]"w obrębie "[...]" gmina "[...]", przy czym ustalenia decyzji oraz załącznik graficzny nr 1 stanowią wyniki analizy, o której mowa w art. 53 ust.3 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm.) - dalej jako "u.p.z.p.". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a Inwestor przedłożył decyzję Wójta Gminy z dnia "[...]"r. "[...]" stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Na przedmiotowym terenie nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie zatem z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. należało ustalić warunki zabudowy. W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej stwierdzono, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym: - istniejące zagospodarowanie na działkach sąsiednich działek nr "[...]"pozwala na określenie wymagań dla realizacji parkingu wielostanowiskowego dla samochodów ciężarowych i autobusów; - teren ma dostęp do drogi publicznej - przedmiotowe działki nr "[...]"posiadają dostęp do drogi publicznej poprzez przebudowę zjazdu z drogi krajowej "[...]"/działka nr "[...]" / na warunkach określonych przez zarządcę drogi; - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego; - zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów cele nierolnicze - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż teren działki nr "[...]" w ewidencji gruntów i budynków posiada użytek klasy IVa i dr, natomiast działka nr "[...]" posiada użytek symbol BP-tereny zurbanizowane niezabudowane; - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wskazano, że decyzja ma załącznik nr 1 – granice inwestycji przedstawione na mapie w skali 1:1000. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Z.R, decyzją z dnia "[...]"r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy powołał się na art. 59 ust.1 i art. 61 ust.1 u.p.z.p. oraz przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że spełnienie wszystkich warunków wynikających z treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. pozwoliło organowi pierwszej instancji na wydanie wnioskowanej decyzji o warunkach zabudowy na rzecz Inwestora. Zdaniem Kolegium, decyzja ta jest prawidłowa - zarówno z formalnego, jak i z merytorycznego punktu widzenia. Jej integralną część stanowią ponadto wymagane przepisami prawa załączniki. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę do tego uprawnioną - mgr inż. Arch. P.K. członka Izby Architektów. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie, ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt. Postępowanie dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej budowy parkingu wielostanowiskowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Kwestia zasypania rowu na działce nr "[...]", podnoszona przez odwołującego nie była zatem przedmiotem rozważań Kolegium. W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu, strona oświadczyła, że nie zgadza się na budowę parkingu na działkach nr "[...]". Skarżący podkreślił, że spaliny z planowanego parkingu będą nawiewane na jego działkę. Z powodu skażenia działki nie będzie mógł uprawiać warzyw. Skarżący wskazał, że rów, który znajdował się na działce nr "[...]" został bezprawnie zasypany. Projekt nie uwzględnia odprowadzania wód opadowych, które spływają z wyżej położonych działek nr "[...]", na położoną niżej działkę nr "[...]", należącą do skarżącego. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.); dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazane. W tym miejscu należy przypomnieć, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie – jak wskazują akta sprawy – wymogi nakładające konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione. Na terenie planowanej inwestycji brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor planuje wykonać prace, które wymagają decyzji zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Wobec powyższego, w myśl przepisu art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Podkreślić też należy, że jedną z zasad ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zasada wyrażona w treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uzależnia wydanie przedmiotowej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 – 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5). Decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać łącznie wszystkie warunki określone w szczególności w cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. oraz warunki rozporządzenia, aby można było uznać ją jako wydaną zgodnie z prawem. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 i nast. u.p.z.p., jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez uprawnionego urbanistę, a następnie utrwalenie wyników analizy w formie opisowej i graficznej. W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1), natomiast granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Stosownie do przepisu § 9 ust. 1 - 4 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Jak zatem wynika z przytoczonych regulacji prawnych, częściami składowymi decyzji o warunkach zabudowy są: część tekstowa decyzji, część graficzna decyzji oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierający część tekstową i graficzną. Podnieść przy tym należy, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji, co oznacza, że załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną. W przypadku braku tych załączników lub wadliwego ich sporządzenia, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych i nie nasuwa wątpliwości (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2008r., WSA w Łodzi z dnia 6 lipca 2010r., sygn. akt II SA/Łd 375/10 i z dnia 14 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Łd 1198/10.) Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że nie zostały spełnione przedstawione wyżej warunki formalne decyzji o warunkach zabudowy. Zawiera ona część tekstową i graficzną, przy czym jako załącznik numer 1 do decyzji oznaczono kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000 z zaznaczonymi granicami terenu objętego inwestycją i nieprzekraczalną linią zabudowy. Natomiast, wbrew regulacji § 9 ust.2 rozporządzenia, nie zostały dołączone do decyzji jako załączniki wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną. Mapa oznaczona jako załącznik nr 1 stanowi część graficzną decyzji, nie jest natomiast częścią graficzną wyników analizy, (które w myśl § 9 ust. 2 powinny stanowić załącznik do decyzji), ponieważ nie zawiera danych wynikających z § 3 ust. 2 rozporządzenia. W aktach sprawy znajdują się wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy (załącznik nr 2 do projektu decyzji "[...]"z dnia "[...]"r. o ustaleniu warunków zabudowy) oraz wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 (załącznik nr 3 do projektu decyzji "[...]" z dnia "[...]"r.). Żaden z tych dokumentów nie został załączony jako załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z dnia "[...]"W tych okolicznościach należało uznać, że decyzja organu pierwszej instancji, na co w ogóle nie zwrócił uwagi organ odwoławczy, nie zawierała prawidłowo sporządzonych, a wymaganych przez prawo, załączników do decyzji o warunkach zabudowy. To uchybienie powoduje, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają obowiązujące przepisy i podlegają wyeliminowaniu z porządku prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem sporządzić i opatrzyć podpisem załączniki do decyzji, a wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wraz ze wszystkimi załącznikami, które stanowią jej integralną część, winna być podpisana przez osobę uprawnioną do ich wydania. Końcowo należy też zwrócić uwagę, że organ odwoławczy stwierdził, że istniejące zagospodarowanie na działkach sąsiednich nr "[...]"pozwala na określenie wymagań dla realizacji parkingu wielostanowiskowego. Na działkach nr "[...]" zlokalizowana jest stacja paliw. Fakt ten nie wynika jednak z analizy funkcji oraz cech zabudowy, stanowiącej załącznik do projektu decyzji z dnia "[...]"r. Kwestia ta powinna zostać przez organ wyjaśniona. Końcowo należy wyjaśnić, że na podstawie art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.), sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Strony wcześniej poinformowano o możliwości wypowiedzenia się w sprawie na piśmie. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, orzekł jak w wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.