II SA/Ol 236/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2010r. sprawy ze skargi H.G. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty z dnia "[...}’ 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z 26 stycznia 2009r. nr "[...]" Starosta orzekł o uznaniu H.G. z dniem 26 stycznia 2009r. za osobę bezrobotną i przyznał prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 3 lutego 2009r. w wysokości 662,20 zł miesięcznie. Kolejną decyzją z "[...]" lutego 2010r. nr "[...]", Starosta orzekł o utracie przez H.G.. prawa do zasiłku z dniem 3 lutego 2010r. Jako podstawę prawną wskazano art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b w związku z art. 73 ust. 1-4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podano, że utrata prawa do zasiłku nastąpiła z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. Na tą decyzję H.G. wniosła odwołanie. Wyjaśniła, że zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 26 stycznia 2009r. na okres 18 miesięcy pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Podobno uległy zmianie przepisy i obecnie skarżoną decyzją utraciła prawo do zasiłku już po 12 miesiącach. Zarzuciła, iż żadne prawo nie zezwala na działanie ustawy "wstecz" na niekorzyść bezrobotnego, gdyż jest niemoralne i niezgodne z Konstytucją. Decyzją z dnia "[...]" marca 2010r. nr "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej powołano art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 73 ust. 1-4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W motywach uzasadnienia podano, iż zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 9 marca 2005r. sygn. akt II SA/Wa 2501/04 dla ustalenia okresu pobierania zasiłku decydujące znaczenie ma moment nabycia prawa do zasiłku, nie zaś dzień rejestracji. Na podstawie zaś z art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, dzień rejestracji stanowi podstawę do ustalenia przez organ administracji, czy osoba bezrobotna spełnia warunki do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Bezrobotny prawo do zasiłku nabywa dopiero po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy. Natomiast przesłanki decydujące o długości okresu pobierania zasiłku ustala się według stanu faktyczno-prawnego na dzień nabycia prawa do zasiłku, a nie na dzień rejestracji w urzędzie. Wyjaśniono, że odwołująca zarejestrowała się w urzędzie pracy w dniu 26 stycznia 2009r., przed dniem wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 Nr 6, poz. 33). Jednakże prawo do zasiłku nabyła w dniu 3 lutego 2009r. po nowelizacji ustawy, której przepisy nie przewidywały już możliwości przyznania prawa do zasiłku na okres 18 miesięcy. Zatem w omawianym przypadku należy zastosować nowe przepisy. H.G., pobierając zasiłek dla bezrobotnych, wykorzystała w całości przysługujący okres pobierania zasiłku, wynoszący 12 miesięcy. Na tę decyzję H.G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której powtórzyła zarzuty przedstawione w odwołaniu dotyczące możliwości stosowania ustawy wstecz. Wyjaśniła, iż znowelizowane przepisy nie powinny jej dotyczyć, gdyż zarejestrowała się w urzędzie przed ich wejściem w życie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Kluczowy dla ustalenia okresu pobierania zasiłku jest moment nabycia prawa do zasiłku, nie zaś moment rejestracji w urzędzie. Skoro skarżąca nabyła prawo do zasiłku w dniu 3 lutego 2009r. już po nowelizacji ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zatem w jej przypadku mają zastosowanie przepisy nowe, obowiązujące od 1 lutego 2009r., które nie przewidywały już 18-miesięcznego okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone akty pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że akt ten narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa). Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie - art. 133 § 1 ustawy ppsa. lecz orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wyjaśnienia zastosowanej podstawy prawej decyzji, spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez skarżącą żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy ppsa. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. W rozpoznawanej sprawie dokonując kontroli legalności skarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody z dnia "[...]" marca 2010r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia "[...]" lutego 2010r. orzekającego o utracie przez H.G. prawa do zasiłku z dniem 3 lutego 2010r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. Podstawą wydania skarżonej decyzji jest art. 73 ust. 1 ustawy z 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 50 ustawy z 19 grudnia 2008r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2009r. Nr 6, poz. 33), gdzie okres pobierania zasiłku wynosi: 1) 6 miesięcy - dla bezrobotnych zamieszkałych w okresie pobierania zasiłku na obszarze powiatu, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku nie przekraczała 150 % przeciętnej stopy bezrobocia w kraju; 2) 12 miesięcy - dla bezrobotnych: a) zamieszkałych w okresie pobierania zasiłku na obszarze powiatu, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku przekraczała 150 % przeciętnej stopy bezrobocia w kraju lub b) powyżej 50 roku życia oraz posiadających jednocześnie co najmniej 20-letni okres uprawniający do zasiłku, lub c) którzy mają na utrzymaniu co najmniej jedno dziecko w wieku do 15 lat, a małżonek bezrobotnego jest także bezrobotny i utracił prawo do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania po dniu nabycia prawa do zasiłku przez tego bezrobotnego. Takie brzmienie powołanego przepisu obowiązuje od dnia 1 lutego 2009r. Wcześniej przepis ten w pkt 3 ust. 1 przewidywał okres pobierania zasiłku wynoszący 18 miesięcy dla bezrobotnych: a) zamieszkałych w dniu nabycia prawa do zasiłku oraz w okresie jego pobierania na obszarze powiatu, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku przekraczała 2-krotnie przeciętną stopę bezrobocia w kraju, oraz posiadających jednocześnie co najmniej 20-letni okres uprawniający do zasiłku lub b) którzy mają na utrzymaniu co najmniej jedno dziecko w wieku do 15 lat, a małżonek bezrobotnego jest także bezrobotny i utracił prawo do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania po dniu nabycia prawa do zasiłku przez tego bezrobotnego. Stosownie zaś do art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przy zachowaniu wymienionych w tym przepisie warunków prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy. W rzeczonej sprawie H.G. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 26 stycznia 2009r. i z tym też dniem Starosta orzekł o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną. Przyznał jej prawo do zasiłku dla bezrobotnych natomiast od dnia 3 lutego 2009r. Strona dokonała zatem rejestracji i została uznana za bezrobotną w czasie obowiązywania ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w brzmieniu sprzed zmiany tej ustawy, której nowe brzmienie obowiązuje od dnia 1 lutego 2009r. Kontrolując zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Starosty z "[...]" lutego 2010r. Sąd stwierdził, iż oba organy orzekające w sprawie pominęły zapisy ustawy z 19 grudnia 2008r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2009r. Nr 6, poz. 33) zawierające przepisy intertemporalne. Celem takich przepisów jest natomiast określenie reżimu prawnego, który ma być stosowany w odniesieniu do zdarzeń prawnych mających miejsce przed wejściem w życie nowej regulacji, bądź też określających reżim w stosunku do wszczętych postępowań przed wejściem w życie nowej regulacji. Stosownie do art. 24 ustawy zmieniającej z 19 grudnia 2008r. zasiłki dla bezrobotnych przyznane przed dniem wejścia w życie ustawy są wypłacane w wysokości i przez okres wynikający z dotychczasowych przepisów. Zacytowany przepis powinien być zastosowany do rozpoznania sprawy skarżącej, bowiem określa stan prawny jaki winien być zastosowany w jej sprawie. Brak natomiast rozpoznania przedmiotowej sprawy w oparciu o tę normę prawną wskazuje, iż decyzje organów orzekających w sprawie naruszają prawo materialne, które miało wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu wskazać pozostaje także organom administracji publicznej, iż art. 24 ustawy zmieniającej nie posługuje się pojęciem "prawa do zasiłku dla bezrobotnych" lecz pojęciem "zasiłku dla bezrobotnych" przyznanym przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, wobec czego należy dokonać wykładni tych pojęć na gruncie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organy ponownie rozpoznając sprawę będą musiały dokonać wykładni tych pojęć dla właściwego rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżącej przysługiwał zasiłek dla bezrobotnych w wymiarze przewidzianym przed zmianą przepisów ustawy, czy też już zasiłek ten należało przyznać na okres tylko 12 miesięcy. W tym miejscu także należy wyjaśnić, iż teza przywołanego wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt II SA/Wa 2501/04 (LEX nr 164753) dotyczyła zupełnie innego stanu faktycznego i prawnego, zatem powoływanie się w niniejszej sprawie na takie rozstrzygnięcie wymagało uzasadnienia dla przyjętych twierdzeń z powołanego orzeczenia Sądu. Sąd w składzie orzekającym na obecnym etapie postępowania obowiązany jest wskazać naruszenie prawa materialnego i na tej podstawie uchylić skarżoną decyzję. Nie może przesądzić o wyniku sprawy, gdyż podjęcie rozstrzygnięcia jej z uwzględnieniem normy art. 24 ustawy z 19 grudnia 2008r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw pozostaje jedynie w gestii organu administracji. Organ ten musi bowiem wpierw ocenić w jakim zakresie pominięta regulacja wpłynie na sferę uprawnień skarżącej. W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o niewykonaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia przepis art. 152 tej ustawy.