II SA/Ol 239/19

Dnia 11 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2021 roku sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania na nieruchomości - oddala skargę. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że decyzją z "[...]" Starosta A odmówił stwierdzenia nabycia na rzecz Rodzinnego Ogrodu Działkowego A prawa użytkowania na nieruchomości oznaczonej jako działki nr "[...]" o łącznej pow. 6,5636 ha położonej w obrębie A miasta A, stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej w użytkowaniu wieczystym spółki A, dla której w Sądzie Rejonowym prowadzona jest księga wieczysta nr "[...]". W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowy ogród został utworzony w 1957 r. i należy do Polskiego Związku Działkowców (dalej: PZD). Stwierdzenie nabycia użytkowania nie może naruszać przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem PZD. Nieruchomość objęta wnioskiem nie wchodzi w skład zasobu Skarbu Państwa, gdyż od 5 grudnia 1990 r. objęta jest prawem użytkowania wieczystego na rzecz A. Odwołanie od powyższej decyzji wywiódł PZD zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem art. 75 ust. 6 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, poprzez odmowę stwierdzenia nabycia przez ROD w A przedmiotowej nieruchomości. W oparciu o powyższy zarzut strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenia nabycia na rzecz Rodzinnego Ogrodu Działkowego A prawa użytkowania na nieruchomości oznaczonej jako działki nr "[...]". W motywach odwołania podniesiono, że treść art. 75 ust. 6 ustawy o ROD stwierdzającego, że z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania zajmowanej nieruchomości, stanowi samodzielną podstawę do nabycia tego prawa. Decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium opisało stan faktyczny oraz przytoczyło treść art. 75 ust. 1, 6 i 7 oraz art. 76 ust. 1 u.r.o.d. Wskazano, że nabycie prawa użytkowania nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 u.r.o.d. może dotyczyć tylko nieruchomości Skarbu Państwa, które nie zostały jeszcze rozdysponowane i w związku z tym nadal pozostają w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa. Na poparcie powyższego stanowiska organ II instancji przytoczył obszerny fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w A z dnia 29 marca 2018 r. (sygn. akt II SA/Ke 126/18 ). Nadto w u.r.o.d. nie wskazano, że nabycie użytkowania następuje z mocy prawa, lecz przewidziano, że dla osiągnięcia takiego skutku koniecznym jest stwierdzenie tego faktu w decyzji administracyjnej. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie - Polski Związek Działkowców, Stowarzyszenie Ogrodowe w A, zarzucając: - naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez poszerzanie przez organ katalogu przesłanek, których spełnienie warunkuje nabycie przez ROD prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji, gdy przesłanki te zostały już określone przez ustawodawcę, a nie istnieje żadna inna norma prawna, która przyznawałaby organowi taką kompetencję; - wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 u.r.o.d, poprzez odmowę stwierdzenia nabycia przez ROD w A prawa użytkowania na ww. nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu do wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez Rodzinny Ogród Działkowy A prawa użytkowania na przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w ocenie strony skarżącej wymaganie aby nieruchomość, do której może mieć zastosowanie art. 75 ust. 6 u.r.o.d, była nie tylko własnością Skarbu Państwa, lecz także pozostawała w jego zasobie jest nieuzasadnione i sprzeczne z fundamentalną zasadą procedury administracyjnej (art. 6 k.p.a.), zgodnie z którą organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Organ nie jest władny do arbitralnego narzucania dodatkowych wymogów wydania określonej decyzji. Celem ustawodawcy było uporządkowanie stanu prawnego ogródków działkowych i maksymalne uproszczenie procedury. W orzecznictwie wyraźnie wskazano, że istnieje kategoria decyzji administracyjnych deklaratoryjnych, które jedynie ujawniają skutki powstałe z mocy samego prawa i taki charakter posiada decyzja, o której mowa w art. 75 ust. 7 u.r.o.d. Utrzymanie w mocy kwestionowanej decyzji chroni przede wszystkim interes prawny użytkownika wieczystego, który od wielu lat nie wykonuje swojego prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 11 czerwca 2019 r. postępowanie sądowe zostało zawieszone na wniosek skarżącego w związku w związku ze złożeniem do Ministra Infrastruktury pisma o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z "[...]" stwierdzającej nabycie przez A prawa użytkowania wieczystego działek nr "[...]". Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z 7 kwietnia 2021 r. po umorzeniu postępowania przez Ministra. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 poz. 1842 ze zm.), wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania sprawy, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne powołane są do badania legalności zaskarżonych decyzji w zakresie ich zgodności z prawem materialnym, jak i procesowym. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie stwierdzenia na rzecz Rodzinnego Ogrodu Działkowego A prawa użytkowania na nieruchomości oznaczonej jako działki nr "[...]" o łącznej pow. 6,5636 ha położonej w A, stanowiącej własność Skarbu Państwa lecz będącej w użytkowaniu wieczystym A. W kontrolowanej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych – u.o.r.d. - ( Dz. U. z 2017 r., poz. 2176). Tym niemniej dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest przypomnienie, że decyzją Wojewody z "[...]" stwierdzono nabycie przez A prawo użytkowania wieczystego działki nr "[...]" z dniem 5 grudnia 1990 r. W dniu "[...]" działka nr "[...]" została podzielona na szereg mniejszych działek, wśród których wyodrębniono działki o nr "[...]". Decyzja z "[...]" stwierdzająca nabycie prawa użytkowania wieczystego pozostaje w obrocie prawnym, Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z "[...]" odmówił stwierdzenia jej nieważności, natomiast kolejny wniosek o stwierdzenie jej nieważności został cofnięty (odpowiednio k – 41, k - 46, k – 140 akt administracyjnych i k – 107 akt sądowych). W myśl art. 75 u.r.o.d. stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego (ust. 1). W przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy (ust. 6). Stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej (ust. 7). W świetle przytoczonego w skardze zarzutu konieczna jest analiza powołanego wyżej przepisu dokonywana już wielokrotnie przez sądy administracyjne. Dlatego też powołać się należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2019 r. w sprawie I OSK 2408/18 (LEX nr 2700848), gdzie wyjaśniono, że warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości, na zasadzie art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych (dotyczy to także art. 76 ust. 2 tej ustawy) jest spełnienie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach, przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, niewydanie w terminie do 19 stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji. Ponadto ważny jest brak wystąpienia choćby jednego z warunków, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy, skutkującego nabyciem owego użytkowania przez to stowarzyszenie z dniem wejścia w życie ustawy. Powyższe oznacza zatem, że nabycie prawa użytkowania nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych może dotyczyć tylko nieruchomości Skarbu Państwa, które nie zostały jeszcze rozdysponowane i w związku z tym nadal pozostają w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa. Sąd w cytowanym wyroku podkreśla, że system prawa powinien być spójnym układem rozwijających się regulacji prawnych według określonych zasad. Tak więc dokonując wykładni przepisów art. 75 ust. 6 lub art. 76 ust. 2 ustawy nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej. Konieczne jest skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej czy systemowej, tak by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, czy niewykonalnych. Odstąpienia od tej konfrontacji nie może uzasadniać nawet pozorna jednoznaczność i jasność omawianego przepisu. Zważyć bowiem należy, że mimo jasności i oczywistości przepisu, niezbędne jest odstąpienie od sensu językowego wykładni w każdym wypadku, gdy ten sposób interpretacji tekstu normatywnego prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne, gdy ustalone w tej wykładni znaczenie przepisu prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi, albo gdy znaczenie to prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego. Taka zaś sytuacja ma miejsce przy odwołaniu się do wykładni językowej art. 75 ust. 6 ustawy i jego zastosowania w zgodzie z tą wykładnią. Prowadziłaby bowiem ona do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości przez podmiot posiadający go bez tytułu prawnego, kosztem praw rzeczowych przynależnych do niej innym podmiotom, a więc swoistego wywłaszczenia co nie mogło być celem ustawodawcy. Przyjęte w przepisach przejściowych rozwiązanie - polegające na usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (związanych z funkcjonującymi na tych terenach w określonym okresie rodzinnych ogrodów działkowych) - służyć miało wszak uporządkowaniu ich stanów prawnych, a nie pozbawieniu innych podmiotów przynależnych im do nieruchomości praw, zwłaszcza takich, których ochrona zrównana jest z tą jaka przysługuje właścicielowi. Należy zatem stwierdzić, że jedną z koniecznych przesłanek do nabycia prawa użytkowania wieczystego jest to aby rodzinny ogród działkowy zlokalizowany był na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Niespełnienie tego warunku dyskwalifikuje możliwość zarówno wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, jak i decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania takiej nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o ogrodach działkowych. Ponadto oprócz przesłanek wynikających z tego przepisu, przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ustawy, stwierdzenie nabycia użytkowania nie może naruszać przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem stowarzyszenia. Chodzi tu o te prawa, których istnienia, bądź możliwości wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i n. k.c.. Do praw takich należy, prawo użytkowania wieczystego gruntów objętych wnioskiem o stwierdzenie nabycia użytkowania na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o ogrodach działkowych, nabyte wcześniej. Przedstawione wyżej poglądy prawne zdają się dominować w orzecznictwie sądów administracyjnych, podziela je również sąd rozpoznający niniejszą sprawę. W rozpoznawanej sprawie jest bezsprzeczne, że działka nr "[...]", z której wyodrębnione zostały następnie działki nr "[...]" stanowi własność Skarbu Państwa w wieczystym użytkowaniu A. Zgodnie z art. 21 u.g.n. "Do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa." Skoro na przedmiotowych nieruchomościach ustanowiono wcześniej użytkowanie wieczyste na rzecz innych podmiotów, to nie wchodzą one już do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. W sprawie nie można pominąć tego, że mamy do czynienia z ostateczną decyzją administracyjną z "[...]", wydaną na podstawie art. 200 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdzającą nabycie użytkowania wieczystego nieruchomości przez uczestnika niniejszego postępowania z dniem 5 grudnia 1990 r. Dopóki więc decyzja z "[...]" pozostaje w obrocie prawnym, do przedmiotowych nieruchomości, objętych wnioskiem z 3 grudnia 2015 r., ma zastosowania ustawa o gospodarce nieruchomościami i jej art. 21. Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę znane są odmienne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OSK 730/20 i 1707/20) stwierdzające, że nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe następuje z mocy samego prawa z dniem 19 stycznia 2014 r. Nabycie to wymaga jednak potwierdzenia decyzją właściwego organu, przy czym decyzja ta ma charakter deklaratoryjny. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym przedmiocie nie jest jednolite, gdyż do jednego z wyroków zgłoszono zdanie odrębne, a w późniejszym wyroku z 23 lutego 2021 r. w sprawie I OSK 2446/20 Sąd jednomyślnie zajął odmienne stanowisko, które WSA w pełni podziela. W związku z powyższym nie można stwierdzić, aby w rozpoznawanej sprawie organy naruszyły jakiekolwiek przepisy prawa. W związku z tym Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a - oddalił skargę.