II SA/Ol 24/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016r. sprawy ze skargi Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]"r., Nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektu oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (reprezentowanego przez A. Ż. Kierownika Zarządu Zlewni w "[...]") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" z dnia "[...]", znak: "[...]", nakazującej Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej (dalej jako RZGW) rozbiórkę budynku letniskowego z zadaszonym tarasem o łącznych wymiarach 6,70m x 5,35m zlokalizowanego na działce nr geod. "[...]" (jezioro "[...]") w obrębie miejscowości "[...]", gmina "[...]", wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w zakresie rozstrzygnięcia i orzekł co do istoty sprawy, tj. nakazał Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej jako Dyrektor RZGW) rozbiórkę budynku letniskowego z zadaszonym tarasem o łącznych wymiarach 6,70m x 5,35m zlokalizowanego na działce nr geod. "[...]" (jezioro "[...]") w obrębie miejscowości "[...]", gmina "[...]", wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W toku czynności kontrolnych w dniu 4 kwietnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" (dalej również jako: PINB, organ I instancji) ustalił, iż na działce nr geod. "[...]" (jezioro "[...]"), w obrębie miejscowości "[...]", gmina "[...]", zlokalizowany jest budynek letniskowy z zadaszonym tarasem o łącznych wymiarach 6,70m x 5,35m (35,84m). Budynek wykonany w konstrukcji drewnianej, dwuspadowy, pokryty papą, posadowiony na fundamencie punktowym, tj. blokach betonowych. Inwestor – J. R. oświadczył do protokołu, że przedmiotowy budynek letniskowy powstał na przełomie lat 1998 – 1999 r. Na jego budowę nie posiada pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia "[...]" (wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawo budowlane). PINB wstrzymał prowadzenie dalszych robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu i nakazał J. R. dostarczenie dokumentacji niezbędnej do legalizacji w/w obiektu. Pismem z dnia 16 września 2011 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (zarządca działki nr geod. "[...]’, na której zlokalizowany jest przedmioty budynek letniskowy) wskazał, iż nie wyraża zgody na legalizacje niniejszego obiektu budowlanego, nielegalnie wybudowanego przez J. R. Decyzją z dnia "[...]" PINB nakazał J. R. rozbiórkę budynku letniskowego z zadaszonym tarasem o łącznych wymiarach 6,70m x 5,35m zlokalizowanego na działce nr geod. "[...]" (jezioro "[...]") w obrębie miejscowości "[...]", gmina "[...]", wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. W uzasadnieniu wskazał, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało podyktowane faktem nie dostarczenia przez inwestora w wyznaczonym terminie wskazanym w postanowieniu z dnia "[...]" stosownych dokumentów umożliwiających legalizację obiektu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: WINB, organ odwoławczy) po rozpatrzeniu odwołania J. R., decyzją z dnia "[...]" uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał m.in., iż inwestor, tj. J. R. zarówno w czasie budowy jak i w dacie orzekania przez organ nie posiadał żadnego tytułu prawnego do działki nr geod. "[...]" w obrębie miejscowości "[...]", gmina "[...]", należącej do Skarbu Państwa w zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, zatem w odniesieniu do art. 52 ustawy Prawo budowlane, to zarządca winien być adresatem decyzji. Prowadząc ponowie postępowanie, PINB postanowieniem z dnia "[...]" (wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane) wstrzymał prowadzenie dalszych robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu i nakazał Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej dostarczenie dokumentacji niezbędnej do legalizacji w/w obiektu. W nawiązaniu do w/w postanowienia, RZGW (reprezentowany przez A. Ż. Kierownika Zarządu Zlewni w "[...]") wskazał, iż nie zgadza się na legalizację przedmiotowego obiektu, znajdującego się na działce w zarządzie RZGW. Decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]", PINB nakazał Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej rozbiórkę budynku letniskowego z zadaszonym tarasem o łącznych wymiarach 6,70m x 5,35m zlokalizowanego na działce nr geod. "[...]" (jezioro "[...]") w obrębie miejscowości "[...]", gmina "[...]", wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało podyktowane faktem nie dostarczenia przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, w wyznaczonym terminie wskazanym w postanowieniu z dnia "[...]" stosownych dokumentów umożliwiających legalizację obiektu (zgodnie z art. 48 ust. 1-4 oraz art. 52 ustawy Prawo budowlane). Od w/w rozstrzygnięcia. w ustawowym terminie odwołanie złożył Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (reprezentowany przez A. Ż. Kierownika Zarządu Zlewni w "[...]"), wskazując na naruszenie art. 52 ustawy Prawo budowlane, polegające na błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że przedmiotowy nakaz rozbiórki winien być skierowany nie do inwestora, tj. J. R., a do zarządcy działki nr "[...]’ w obrębie "[...]", gm. "[...]", będącej własnością Skarbu Państwa. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" WINB wskazał, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi budynek letniskowy. Definicję legalną budynku letniskowego (budynku rekreacji indywidualnej) zawiera § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z powołaną normą jest to budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Z kolei art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane określa budynkiem taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundament i dach. Dalej argumentował, że stosownie do treści art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Przepis art. 29 omawianej ustawy określa jakie obiekty i roboty budowlane są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zaś norma art. 30 określa budowy i roboty budowlane objęte obowiązkiem zgłoszenia ich właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W przypadku stwierdzenia popełnienia samowoli budowlanej (tj. wykonania robót budowlanych z naruszeniem art. 28 powołanej ustawy), organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do działania zgodnie z procedurą określoną w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Likwidacja stanu niezgodnego z prawem może polegać na legalizacji samowoli budowlanej bądź rozbiórce nielegalnie wybudowanego obiektu w zależności od woli inwestora i możliwości spełnienia określonych przesłanek, w tym zgodności inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego bądź decyzją o warunkach zabudowy. WINB podniósł, że prowadząc postępowanie zgodnie z procedurą określoną w art. 48 Prawa budowlanego, PINB postanowieniem z dnia "[...]" zobowiązał RZGW do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowolnie wybudowanego budynku letniskowego. Ze względu na niedostarczenie (przez zarządcę działki, na której posadowiony jest przedmiotowy obiekt) wymaganych do legalizacji dokumentów zakreślonym terminie, stosownie do art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w dniu "[...]" PINB wydał decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego budynku letniskowego. Decyzja ta, wobec zaistnienia przesłanek ustawowych, była prawidłowa albowiem miała charakter obligatoryjny, wynikający w powołanej normy prawnej. WINB stwierdził również, że obiekt znajduje się na działce należącej do Skarbu Państwa w zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Ma to istotne znaczenie dla określenia adresata decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 52 ustawy Prawo budowlane "inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji. o której mowa wart. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51." Zatem w pierwszej kolejności obowiązkami wynikającymi z legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia (tytuł prawny) do władania obiektem budowlanym. Jednak wobec okoliczności, że inwestor – J. R. zarówno w czasie budowy, jak i w dacie orzekania przez organ nie posiadał żadnego tytułu prawnego do działki nr geod. "[...]" (jezioro "[...]") w obrębie miejscowości "[...]", gmina "[...]", należącej do Skarbu Państwa w zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej to zarządca w/w działki właściwie został określony jako adresat decyzji (albowiem przedmiotowy obiekt jest częścią składową nieruchomości gruntowej, tj. działki nr geod. "[...]" w obrębie miejscowości "[...]", gmina "[...]"). Skargę na decyzje WINB z dnia "[...]" wywiódł do tut. Sądu Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej żądając jej uchylenia. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 52 oraz art. 48 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego prawidłowo wskazuje adresata nakazu rozbiórki ( wskazanie podmiotu zobowiązanego), - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie we własnym zakresie wszelkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nakaz rozbiórki może zostać skierowany do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowany został obiekt budowlany. Dlatego tez działania PINB zakończone decyzją z dnia "[...]" były prawidłowe W odpowiedzi na skargę WINB, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd, w myśl art. 151 p.p.s.a., skargę oddala. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie jest obarczona naruszeniami prawa, mogącymi skutkować jej uchylenie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W świetle art. 3 pkt 2 ww. ustawy przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. "Trwałe związanie z gruntem" sprowadza się przy tym do posadowienia obiektu budowlanego tak, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Wydzielenie budynku z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych tworzy w budynku przestrzeń zamkniętą, będąc jednocześnie osłoną przed szkodliwym działaniem czynników klimatycznych, zabezpieczeniem przed wejściem niepowołanych osób oraz czynnikami zewnętrznymi, jak hałas czy zapach. Fundament jest z kolei elementem konstrukcyjnym, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt. Może być on wykonany z różnych materiałów budowlanych. Parametry fundamentu oraz głębokość jego posadowienia w gruncie zależą od wielkości przenoszonych obciążeń, które zależą od wielkości i rodzaju konstrukcji. W ocenie sądu, wszystkie te warunki spełnia budynek letniskowy z zadaszonym tarasem o łącznych wymiarach 6,70m x 5,35m zlokalizowany na działce nr geod. "[...]" (jezioro "[...]") w obrębie miejscowości "[...]", co powoduje, że warunkiem jego wzniesienia było uprzednie uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. W sprawie nie ulega wątpliwości, że budynek ten powstał w warunkach samowoli budowlanej. W tej sytuacji PINB w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami postanowieniem z dnia "[...]" , wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie odpowiednich dokumentów, dając tym samym możliwość legalizacji powstałej samowoli budowlanej. Strona skarżąca pomimo upływu terminu nie przedłożyła wymaganych dokumentów. Zgodnie z art. 48 ust. 4 ww. ustawy, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Konsekwencją powyższego jest więc wydana decyzja o rozbiórce. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podnosi się, że decyzja wydawana na podstawie przepisu art. 48 Prawo budowlane w zakresie nakazu rozbiórki, podobnie jak i postanowienie nakładające obowiązki, których spełnienie stanowi warunek niezbędny wszczynający procedurę legalizacyjną, nie mają charakteru uznaniowego. Normy te bowiem mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ich zastosowanie nie zależy od woli organu, lecz jest jego obowiązkiem. Podnosi się, że postępowanie dotyczące samowoli budowlanej ma bowiem charakter obiektywny, to znaczy, że nie mają znaczenia dla jego prowadzenia inne okoliczności niż fakt istnienia samowoli. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r., II OSK 2050/11 dostępny w bazie internetowej NSA). Istota sporu zaistniałego na gruncie niniejszej sprawy sprowadza się wyłącznie do kwestii wskazania adresata (także jego właściwego określenia) decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Wyjaśnić zatem należy, że samowolne działania budowlane poddane są regulacji ustawowej zawartej w przepisach art. 48-51 ustawy Prawo budowlane i określającej tzw. procedurę naprawczą, inaczej legalizacyjną. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego obowiązki nakazane w decyzjach wymienionych przepisami art. 48 (jak w niniejszej sprawie), 49b, 50a i 51 Prawa budowlanego mają wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wymieniony przepis nie wskazuje przy tym kolejności, w jakiej są obciążone wymienionymi obowiązkami podmioty wskazane tym przepisem. Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został pogląd, że w pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. wyroki NSA z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 522/06, Lex nr 339391 i z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, Lex nr 468723). Uwzględniając powyższe, bezspornym jest również, iż przepis ten (art. 52 Prawa budowlanego) określa nie tylko adresatów decyzji lecz jednocześnie ustala krąg stron postępowania zmierzającego do wydania decyzji w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W związku z tym należy wskazać, że nakaz rozbiórki musi być skierowany do osoby będącej właścicielem. Decyzja o rozbiórce dotyczy bowiem jego interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości, które zgodnie z zasadą superficies solo cedit rozciąga się wszystkie rzeczy trwale złączone z tą nieruchomością ziemską. Należy mieć na uwadze, iż jeżeli w wyniku inwestycji powstanie trwale z gruntem związane urządzenie (w niniejszej sprawie tyczy się to budynku letniskowego), to w zasadzie jego właścicielem staje się właściciel nieruchomości gruntowej, gdyż staje się ono, w myśl art. 48 k.c., częścią składową nieruchomości gruntowej, zaś części składowe rzeczy dzielą los prawny tejże rzeczy (art. 47 § 1 k.c.). Zatem również przy wydawaniu decyzji administracyjnych należy przestrzegać zasady, że część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Logicznym zatem jest wniosek, iż nakaz rozbiórki trwale związanego z gruntem urządzenia (budynku letniskowego) dotyka nie tylko praw inwestora, ale przede wszystkim ( w pierwszej kolejności) praw właściciela gruntu, na którym obiekt ten powstał. Skierowanie w takiej sytuacji decyzji wyłącznie do właściciela nieruchomości nie naruszyło przepisu art. 52 Prawa budowlanego ani przepisów postępowania. Budynek został bowiem wzniesiony bez przewidzianego prawem pozwolenia i to właściciela obciążają z tego tytułu obowiązki. Natomiast w sytuacji gdy wykonawca samowoli budowlanej (w niniejszej sprawie inwestor), nie jest właścicielem nieruchomości, nałożenie na niego obowiązku doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem mogłoby okazać się niewykonalne. Inwestor nie miałby żadnych własnych praw do zabudowanej nieruchomości, a w konsekwencji nie mógłby zadośćuczynić nakazowi rozbiórki (także niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym w postępowaniu egzekucyjnym – art. 59 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz.U.2014.poz. 1619 j.t.), z kolei właściciel nie byłby związany tą decyzją. Reasumując, w realiach sprawy będącej przedmiotem skargi, wykonanie decyzji rozbiórkowej mogło być skierowane tylko do właściciela. Tylko ten podmiot spośród wskazanych w treści art. 52 Prawa budowlanego może wykonać taki obowiązek, co uzasadniało odstępstwo od odstąpienia od kolejności podmiotów wskazanych w treści powyższego artykułu. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd WINB, że decyzja nakazująca rozbiórkę powinna być skierowana do Dyrektora RZGW, skoro to on jest organem właściwym w sprawach gospodarowania wodami – art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U.2015, poz. 469 j.t.). Sąd dokonując oceny zebranego materiału dowodowego uznał, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy i przeprowadził postępowanie wyjaśniające zgodnie z zasadami postępowania określonymi w przepisach art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a, i art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy rozpatrzył cały materiał dowodowy zgodnie z art. 80 k.p.a., zaś uzasadnienie decyzji spełnia wymogi określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., jako, że wskazuje fakty, na których się oparł oraz zastosował prawidłową podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.