II SA/Ol 240/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia "[...]". nr "[...]" w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina oraz warunków i zasad korzystania z tych przystanków 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 6, § 9 w zakresie słów: "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2016 r." oraz pkt 8 lit. b, pkt 9, pkt 10 załącznika Nr 2 do zaskarżonej uchwały; 2) w pozostałym zakresie skargę oddala. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 18 stycznia 2016 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski wywiódł skargę na uchwałę nr XVII/207/15 Rady Miasta Olsztyna z dnia 25 listopada 2015r. w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Olsztyn oraz warunków i zasad korzystania z tych przystanków. Wniesiono o stwierdzenie nieważności rzeczonej uchwały w części dotyczącej: § 6, § 9 uchwały w zakresie słów "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2016 roku" oraz pkt 7, pkt 8 lit. b, pkt 9, pkt 10 załącznika Nr 2 do uchwały. W ocenie organu nadzoru przepis § 6 uchwały Rady Miasta Olsztyna, który stanowi, że opłata, o której mowa w § 5, pobierana jest jednorazowo, miesięcznie lub rocznie za każde zatrzymanie środka transportu na przystanku zgodnie z zawartą umową na korzystanie z przystanków, wykracza poza ramy przyznanego Radzie Miasta upoważnienia. Nie można bowiem uznać, że zapis ten odnosi się do stawki opłaty, o której mowa w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, w myśl którego za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Wojewoda argumentował w skardze, że w załączniku Nr 2 do ww. uchwały Rada Miasta Olsztyna określiła warunki i zasady korzystania z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Olsztyn. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega m.in. na określeniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów (art. 15 ust. 1 pkt 6), a określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt 6, następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego. Zarówno warunki, jak i zasady korzystania, o których mowa w normie kompetencyjnej wyznaczają pewien obszar, w ramach którego Rada może je swobodnie kształtować. Nie oznacza to jednak – zdaniem organu nadzoru - dowolności, albowiem Rada ma obowiązek ściśle trzymać się ram wyznaczonych zarówno przez ustawę, jak i naturę materii, którą w ramach danego upoważnienia ustawowego reguluje. Tymczasem w punkcie 7 Załącznika Nr 2 do uchwały Rada postanowiła, iż "zabrania się umieszczania na przystankach innych informacji lub reklam, niż te które dotyczą rozkładu jazdy". Zdaniem organu nadzoru takie uregulowanie wykracza poza delegację określoną w art. 15 ust. 2 ustawy. W ocenie organu nadzoru, w ramach normy kompetencyjnej zawartej w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy, nie mieszczą się również postanowienia zawarte w punkcie 9 Załącznika Nr 2 do uchwały, w których Rada Miasta określiła w jakich przypadkach zarządzający może odmówić zgody na udostępnienie przystanków komunikacyjnych. Zdaniem Wojewody, poza kompetencją Rady określoną w przywołanych wyżej przepisach ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r o publicznym transporcie zbiorowym pozostają również postanowienia punktu 10 załącznika Nr 2 uchwały, bowiem kwestie konsekwencji nieprzestrzegania zasad określonych ww. akcie, uregulowane zostały m.in. w art. 35 powołanej wyżej ustawy (cofnięcie licencji). Nadto, Rada Miasta Olsztyna, przyjmując postanowienia punktu 8 lit. b, zobowiązujące korzystającego z przystanku do terminowego regulowania opłat wynikających z zawartej umowy ( ... ) w sposób nieuprawniony wkroczyła w stosunki umowne. W § 9 postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, z mocą obowiązująca od dnia 1 stycznia 2016 roku. W ocenie Wojewody zapis ten w zakwestionowanej części jest niezgodny z treścią art. 4 w zw. z art. 5 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu nadzoru, iż przedmiotowa uchwała w części wskazanej w skardze, narusza przepisy obowiązującego prawa. Organ stanowiący Gminy Olsztyn podejmując uchwałę działał bowiem w granicach obowiązującego prawa oraz w granicach swoich kompetencji wyznaczonych przez przepisy przyznające Radzie Miasta kompetencje do podjęcia uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę wskazane wyżej kryterium legalności Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty są zasadne. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2012r. (sygn. akt II SA/Go 778/12, LEX nr 1249004) konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała jego zakresu. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W świetle tych wywodów uznać należy, że brak jest upoważnienia ustawowego uprawniającego radę gminy do tworzenia definicji lub doprecyzowywania pojęć ustawowych. Ponadto organ gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinien przestrzegać regulacji zawartych w obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiących w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien zatem uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Sprzeczne z prawem jest również, w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia, formułowanie bez upoważnienia ustawowego, w akcie wykonawczym niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że Rada Miasta Olsztyn sformułowała w zaskarżonej uchwale przepisy niezgodne z prawem, co musiało skutkować stwierdzeniem ich nieważności. W § 6 uchwały Rada Miasta Olsztyna postanowiła, że opłata, o której mowa w § 5, pobierana jest jednorazowo, miesięcznie lub rocznie za każde zatrzymanie środka transportu na przystanku zgodnie z zawartą umową na korzystanie z przystanków. Liczba zatrzymań na przystanku ustalana jest na podstawie rozkładu jazdy, stanowiącego załącznik do zezwolenia, zaświadczenia lub potwierdzenia zgłoszenia przewozów, o których mowa w ustawie z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym. Opłata stanowi iloczyn zatrzymań w okresie kursowania oraz stawki opłaty jednostkowej za zatrzymanie na przystanku. Tymczasem przepis art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. 2015r., poz. 1440), stanowi, że za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Wskazany przepis uchwały ustala sposób płatności należności z tytułu korzystania z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Olsztyn. Delegacja ustawowa z art. 16 ust. 4 powołanej ustawy upoważniła radę gminy jedynie do ustalenia wymiaru opłaty, do uiszczenia której zobowiązani będą przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest gmina. Zasadnie organ nadzoru stwierdził, że ustalenia dotyczące sposobu płatności tej opłaty nie mieszczą się w granicach kompetencji uchwałodawczej. Regulacja przyjęta w ww. przepisie wychodzi poza zakres delegacji ustawowej ustanowionej w przepisie art. 16 ust. 4 ww. ustawy. Podobnie w sposób nieuprawniony wychodząc poza delegację ustawową przyjęto w pkt 8 lit. b załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, że korzystający z przystanku zobowiązany jest do terminowego regulowania opłat wynikających z zawartej umowy na korzystanie z przystanków komunikacyjnych. Z kolei w pkt 9 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały Rada Miasta określiła w jakich przypadkach zarządzający może odmówić zgody na udostępnienie przystanków komunikacyjnych. Tymczasem stosownie do przepisu art. 32 ust. 3 ustawy o transporcie zbiorowym właściciel przystanku komunikacyjnego położonego w granicach administracyjnych miast lub dworca albo zarządzający tymi obiektami, uzgadnia zasady korzystania z tych obiektów w przypadku, gdy proponowany rozkład jazdy: 1) zawiera przystanki komunikacyjne lub dworce: a) o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 7, b) wskazane w uchwale, o której mowa w art. 15 ust. 2; 2) nie ograniczy przepustowości przystanków komunikacyjnych lub dworców; 3) nie spowoduje zagrożenia dla organizacji lub bezpieczeństwa ruchu. Wskazany przepis ustawowy reguluje w sposób wyczerpujący okoliczności, w których wymagane będzie uzgodnienie z przewoźnikiem zasady korzystania z przystanku komunikacyjnego położonego w granicach administracyjnych miast lub dworca. Słusznie wskazuje organ nadzoru, że niewypełnienie przesłanek ustawowych z przywołanego przepisu może skutkować, brakiem dokonania uzgodnień. Bezpodstawnie również usankcjonowano w pkt 10 załącznika nr 2 kwestionowanej uchwały, że nieprzestrzeganie przez Operatorów i Przewoźników wskazanych zasad spowoduje wszczęcie właściwych procedur prawnych. Takie unormowanie jest zupełnie niepotrzebne. Określone procedury na wypadek nieprzestrzegania zasad uruchamiane są w trybie ustawowym, a umieszczenie rzeczonej regulacji jest zbędnym dublowaniem materii ustawowej, co wykracza poza zakres przyjętej techniki legislacyjnej. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia punktu 7 Załącznika Nr 2 do uchwały Rady, który stanowi, że zabrania się umieszczania na przystankach innych informacji lub reklam, niż te, które dotyczą rozkładu jazdy. Wprawdzie art. 63a § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. 2015, poz. 1094 ze zm.; dalej: K.w.) stanowi, że kto umieszcza w miejscu publicznym do tego nieprzeznaczonym ogłoszenie, plakat, afisz, apel, ulotkę, napis lub rysunek albo wystawia je na widok publiczny w innym miejscu bez zgody zarządzającego tym miejscem, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Żeby zastosować jednak ten przepis Kodeksu wykroczeń trzeba znać dokładne okoliczności popełnionego czynu, w tym, czy właściciel lub zarządca przystanku, którym jest jednostka samorządu terytorialnego wyraża, czy też nie zgodę na umieszczenie reklam lub innych niż rozkład jazdy informacji na przystankach autobusowych. Przepis zaskarżonej uchwały stanowi generalny zakaz umieszczania na przystankach innych informacji lub reklam, niż te, które dotyczą rozkładu jazdy. W oparciu o ten przepis uchwały można stwierdzić, czy wyraża się zgodę na umieszczenie reklam lub innych informacji i zastosować sankcję z art. 63a § 1 k.w. Nie można tu zatem mówić w tym przypadku o dublowaniu regulacji ustawowej. Słuszny jest natomiast zarzut skarżącego dotyczący § 9 uchwały w zakresie słów "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2016 roku". W § 9 Rada Miasta postanowiła, że skarżona uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, z mocą obowiązująca od dnia 1 stycznia 2016 roku. Regulacja ta jest niezgodna z przepisem art. 4 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U 2016r., poz. 296). W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa wspomniana ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Z treści powołanego art. 88 ust. 1 Konstytucji wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem zapisu konstytucyjnego jest art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych. W myśl art. 4 ust. 1 tej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Tymczasem zaskarżona uchwała została ogłoszona dopiero 16 stycznia 2016r., a miała obowiązywać z mocą od 1 stycznia 2016r. (jak stanowi § 9). Nie może się zatem ostać przepis umożliwiający obowiązywanie uchwały jeszcze przed dniem jej ogłoszenia. Jest to niezgodne z podstawowymi zasadami państwa prawa. Wprawdzie ustawa dopuszcza w uzasadnionych przypadkach wejście w życie aktów normatywnych, w tym także aktów prawa miejscowego, w terminie krótszym niż 14 dni od daty ogłoszenia, o czym stanowi art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, który przewiduje nadzwyczajną możliwość nadania aktów i normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, wówczas gdy zasady demokratycznego państwa nie stoją temu na przeszkodzie. Wyjątek ten nie może być jednak interpretowany rozszerzająco i z całą pewnością nie dotyczy on materii uregulowanej w zaskarżonej uchwale. Stanowiska Sądu w tej kwestii nie mogło zmienić stwierdzenie organu, że uchwała została podjęta 25 listopada 2015 r., a 27 listopada 2015 r. uchwałę przekazano do Wojewodzie celem opublikowania w dzienniku urzędowym, w związku z powyższym istniała możliwość opublikowania uchwały zgodnie jej z § 9. Wojewoda bowiem musi mieć czas na opublikowanie uchwały. Poza tym nawet przyjmując, że istniała fizyczna możliwość opublikowania uchwały zgodnie z postanowieniami § 9 uchwały, to i tak Sąd bada jedynie zgodność zaskarżonej uchwały w przepisami obowiązującego prawa, a te przewidują dokładnie jak dany akt prawny ma być publikowany i od kiedy może on obowiązywać. Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie skargę oddalono w pkt 2 stosownie do art. 151 ppsa.