II SA/Ol 245/15

Dnia 19 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2015 roku sprawy ze skargi M. B., S. S., J. M., J. A., K. Ł., B. K., L. T., D. P., A. P., B. Ch., S. O., T. Sz., M. Cz., M. G., E. R., D. H. i P. P. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" Prezydent Miasta A zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia : "Rozbudowa i przebudowa odcinka drogi powiatowej Nr "[...]" ul. A w A zlokalizowanej na działkach nr "[...]", oraz zatwierdził na potrzeby ww. inwestycji podział nieruchomości zgodnie z załącznikiem graficznym nr 3. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta A zostało wniesione przez "[...]", którzy w swoim odwołaniu podnieśli głównie zarzut lokalizacji przystanku autobusowego zaprojektowanego na całej długości bloku nr "[...]" przy ul. A w A. Przedmiotowy przystanek, zdaniem odwołujących, zlokalizowany jest w zbyt bliskiej odległości od budynku mieszkalnego i usytuowany przy jednym z wejść na posesję, na wprost drzwi wejściowych do klatki schodowej. Ponadto przejście dla pieszych zaprojektowano ok.150 metrów od przystanku w kierunku ul. B co skutkować będzie tym, że użytkownicy basenu będą przechodzić przez ulicę na wysokości przystanku w miejscu niedozwolonym. Kolejną uciążliwością, tak zaprojektowanego przystanku według odwołujących jest fakt, że w związku z lokalizacją Centrum Rekreacji Wodnej z przystanku korzystać będzie wyłącznie młodzież szkolna nie dysponująca własnymi samochodami i dlatego nie będzie to "spokojny" przystanek, a więc przez cały dzień, siedem dni w tygodniu będzie gwarno, a nawet hałaśliwie. Jednocześnie nastąpi zwiększenie emisji spalin wytwarzanych przez pojazdy komunikacji miejskiej, pisk opon i hamulców autobusów zatrzymujących się na przystanku. Ponadto odwołujący wskazali w swoim odwołaniu, że organ wydający decyzję w pierwszej instancji, w zakresie zawiadamiania o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji w przedmiotowej sprawie, nie powiadomił wszystkich współwłaścicieli działki nr "[...]", obręb A miasta A. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podniesiono, że organ rozpatrujący odwołanie nie posiada uprawnień do dokonania oceny wartości technicznej rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym. Wyjaśniono ponadto, że zgodnie z obowiązującym prawem za merytoryczną zawartość projektu. budowlanego odpowiada projektant. Podstawę do pełnienia funkcji projektanta stanowi wpis w drodze decyzji, do centralnego rejestru, o którym mowa w art. 88a ust.1 pkt. 3 lit. a oraz - zgodnie z odrębnymi przepisami - wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności - art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Natomiast obowiązkiem organu, orzekającego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jest sprawdzenie zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt. 4 Prawa budowlanego, czy projekt został wykonany, a w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzony - przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Wojewoda wskazał również, że inwestycja w zakresie drogi publicznej ma na celu zapewnienie określonych potrzeb wszystkim użytkownikom danej drogi, zatem jest inwestycją określonego celu publicznego. Specyfika zaś uregulowań ustawowych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowania nimi przez inwestora na cele budowy drogi publicznej. Interes społeczny i gospodarczy, który znajduje oparcie w omawianym akcie prawnym i który w tym wypadku ma prymat nad słusznym interesem strony, przemawia za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi, z jednej strony znacznie zwiększając uprawnienia inwestora, natomiast z drugiej zdecydowanie ograniczając uprawnienia właścicieli nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Organ odwoławczy dodał, że w toku postępowania wpłynęło pismo "[...]", mieszkańców ul. A, którzy nie zgadzają się z wniesionym odwołaniem od przedmiotowej decyzji Prezydenta A, tj. nie zgadzają się z treścią odwołania i wnoszą o nieuchylanie przedmiotowej decyzji w części dotyczącej lokalizacji przystanku autobusowego. Skargę na ww. decyzję wywiedli "[...]". Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody. W skardze powtórzono zarzuty sformułowane w odwołaniu. Skarżący stwierdzili, że w decyzji organu II instancji nie odniesiono się wprost do podnoszonej przez nich kwestii projektu lokalizacji przystanku autobusowego i nie przedstawiono żadnych dowodów świadczących o słuszności podjętej decyzji w tym zakresie. W skardze podniesiono, że projekty budowlane nie są niewzruszalne i należy je korygować jeżeli budzą zastrzeżenia stron biorących udział w postępowaniu i żądających czynności organu ze względu na swój interes prawny. Natomiast jeżeli organ rozpatrujący odwołanie nie posiada uprawnienia do dokonania oceny wartości technicznych w projekcie, to posiada uprawnienia do powołania w tym zakresie innego posiadającego uprawnienia projektanta, przy którego udziale bada sprawę odwoławczą, włączając w to kompetentną służbę. Skarżący podkreślili, ze przewidziana lokalizacja spornego przystanku autobusowego będzie uciążliwa dla mieszkańców pobliskich budynków mieszkalnych. Spowoduje nadmierny hałas, który będzie wywoływany dźwiękami wydawanymi przez autobusy oraz osoby z nich korzystające, a także osoby korzystające z pobliskiego Centrum Rekreacji Wodnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując co do zasady stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647 ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na gruncie niniejsze sprawy Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Nr "[...]" z dnia "[...]" Prezydenta Miasta A zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia: "Rozbudowa i przebudowa odcinka drogi powiatowej Nr "[...]" ul. A w A" zlokalizowanej na działkach nr "[...]", oraz zatwierdzającą na potrzeby ww. inwestycji podział nieruchomości zgodnie z załącznikiem graficznym nr 3. Strona skarżąca zakwestionowała tą część decyzji, która odnosi się do lokalizacji przystanku autobusowego zaprojektowanego na całej długości bloku nr "[...]" przy ul. A w A. W ocenie skarżących sporny przystanek zlokalizowano w zbyt bliskiej odległości od budynku mieszkalnego i usytuowano go przy jednym z wejść na posesję, na wprost drzwi wejściowych do klatki schodowej. W pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawę materialnoprawną zakwestionowanych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 687). Postępowanie w sprawie przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jak wynika to z tytułu ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., ma charakter szczególny. Ten szczególny charakter dotyczy też zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wyłączone są zasady i przepisy proceduralne postępowania opartego na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli określone kwestie proceduralne zostały uregulowane w tej ustawie. Zgodnie z art. 11c ustawy do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów ustawy. Celem ustawy o realizacji inwestycji drogowych jest przyspieszenie realizacji dróg publicznych, rozwiązania proceduralne w niej zawarte mają zaś temu celowi służyć. Stąd też wprowadzenie w niej rozwiązań skracających tryb postępowania, koncentrujących materiał dowodowy sprawy, a także zakres i skutki kwestionowania rozstrzygnięć. Administracyjne postępowanie jurysdykcyjne kończące się decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej rozpoczyna się od złożenia wniosku przez inwestora (art. 11 a ustawy w zw. z art. 61 § 3 k.p.a.). Przed złożeniem tego wniosku inwestor wykonuje szereg czynności związanych z przygotowaniem wniosku w tym dołącza wiele opinii (art. 11 b i 11d pkt 8 ustawy). Oznacza to, że uzyskiwanie opinii poprzedza złożenie wniosku, a zatem czynności te są dokonywane przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie, przy czym opinie i uzgodnienia zawarte są w aktach sprawy jak i uzyskane w trakcie postępowania i stanowią podstawę do ich oceny przez organ oraz powołania się na nie w decyzji. Zdaniem Sądu, nie naruszono w niniejszej sprawie przepisów ustawy o realizacji inwestycji drogowych. Organ prawidłowo wykonał wszelkie czynności w sprawie, w tym te związane z zawiadomieniem stron w trybie przewidzianym w ustawie drogowej. W przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 ustawy, Prezydent A umieścił obwieszczenie o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu przedmiotowej decyzji, na tablicy ogłoszeń w budynku Urzędu Miasta A, na stronie internetowej oraz w prasie lokalnej, wysyłając ponadto zawiadomienia o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji właścicielom nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji, na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. Wskazać należy również, że zgodnie z art. 11e ustawy o realizacji inwestycji drogowych nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Zgodnie z przepisami ustawy o realizacji inwestycji drogowych Starosta (w niniejszej sprawie Prezydent Miasta) pełni w procesie budowy drogi krajowej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o pozwolenia na budowę. Nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych, a następnie techniczno wykonawczych inwestycji. W związku z powyższym Wojewoda nie ma kompetencji do dokonywania zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu drogi. Co do zasady decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego. Jak wynika bowiem z treści art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach ustawy drogowej i prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Strona skarżąca winna mieć zatem na względzie, że postępowanie administracyjne dotyczące pozwolenia na budowę drogi krajowej prowadzone było w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepisy zaś tej ustawy w sposób istotny upraszczają postępowanie administracyjne dotyczące budowy dróg (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2013r., VII SA/Wa 1574/12, dostępny w CBOIS). Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżących co do niewłaściwej lokalizacji spornego przystanku, stwierdzić należy, że nie jest on zasadny. Zauważyć należy, co podniósł na rozprawie przed Sądem pełnomocnik uczestnika postępowania, że od klatki schodowej budynku nr "[...]" przy ul. A do zatoki autobusowej jest 11 metrów, a od okien odległość ta wynosi 12 metrów (protokół rozprawy z dnia 19 maja 2015r., akta sądowe, k . – 305). Informacje podane przez pełnomocnika organu na rozprawie znajdują także potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. W tym kontekście warto wskazać, że stosownie do przepisu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 260) obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane, w przypadku drogi powiatowej w terenie zabudowanym, w odległości co najmniej 8 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni. Usytuowanie zatem spornego przystanku w odniesieniu do mającego pomocnicze zastosowanie przepisu art. 43 ustawy o drogach publicznych, wskazuje, że przystanek ten nie będzie zlokalizowany w bardzo bliskiej odległości od budynku mieszkalnego. W ocenie Sądu jest to zupełnie standardowa odległość w przypadku sytuowania wiat przystankowych w lokalizacji miejskiej, gdzie trudno o swobodne projektowanie przystanków w dużej odległości od zabudowań. Zwarta zabudowa miejska nie sprzyja takiemu projektowaniu. Podkreślić przy tym należy jeszcze raz, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2013r., II OSK 762/13, dostępny w CBOIS). W przypadku zaś usytuowania spornego przystanku inwestor odwołał się do przepisu § 119 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r., Nr 43, poz. 430), który to przepis szczegółowo reguluje warunki usytuowania zatoki autobusowej, m.in. wskazując, że należy ją lokalizować na prostym w planie odcinku drogi lub na łuku, z pewnymi zastrzeżeniami. Taka właśnie lokalizacja jest przewidziana w planowanej inwestycji w przypadku spornej zatoki autobusowej. Projektant wskazał wyraźnie, że lokalizacja zatoki autobusowej na odcinku prostym jest najlepszym możliwym rozwiązaniem z uwagi na spełnienie warunków widoczności dla pojazdu komunikacji zbiorowej opuszczającego zatokę autobusową, jak również spełnienie tego warunku dla użytkowników korzystających z wjazdów zlokalizowanych z początku i końcu zatoki. Ponadto z wyjaśnień projektanta wynika, że inne umieszczenie zatoki autobusowej spowoduje kolizję zarówno z wyjazdami jak i widocznością i nie spełni wspomnianego kryterium. To zaś eliminuje możliwość przeniesienia zatoki w kierunku innych ulic. Zaznaczono przy tym, że miejsce usytuowania zatoki autobusowej było poprzedzone audytem bezpieczeństwa ruchu drogowego wykonanego przez niezależnego audytora BRD. Umiejscowienie natomiast zatoki przy pracach projektowych było poprzedzone konsultacjami (akta adm. organu I instancji, k. – 73). Ponadto słusznie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że autor projektu uwzględnił brak możliwości bezpośredniego przekraczania jezdni w miejscu planowanej zatoki autobusowej poprzez zaprojektowanie szerokiego pasa oddzielającego chodnik od jezdni. Ponadto przejście dla pieszych będzie znajdowało się w odległości 150 m od przystanku. Jak już wspomniano, nie jest rolą organów ani też Sądu, ocena wyboru miejsca lokalizacji przystanku i pasa dla pieszych oraz wszelkich rozwiązań technicznych związanych z taką projektowaną lokalizacją. Oceniając zaś to czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wskazywane zaś w skardze potencjalne niedogodności w postaci dużego hałasu, który będzie generował sporny przystanek, nie zasługują na aprobatę. Przede wszystkim brak jest w przepisach prawa norm hałasu dla autobusów zatrzymujących się na przystankach. Potencjalne zaś zwiększenie ponad dopuszczalną miarę natężenia hałasu w związku z usytuowaniem przystanku w pobliżu Centrum Rekreacji Wodnej jest hipotetycznym założeniem, które jako takie nie może być rozpatrywane na obecnym etapie, kiedy inwestycja nie została jeszcze nawet rozpoczęta. Podobnie na obecnym etapie jedynie hipotezą nie mającą oparcia w faktach jest przewidywanie przez skarżących, że lokalizacja przystanku skutkować będzie tym, że użytkownicy basenu będą przechodzić przez ulicę na wysokości przystanku w miejscu niedozwolonym. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.