II SA/Ol 248/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Elblągu na uchwałę Rady Gminy Nowe Miasto Lubawskie z dnia 29 maja 2013 r. nr XXXV/209/2013 w przedmiocie włączenia Publicznego Przedszkola w Bratianie w Zespół Szkół im. Rodu Działyńskich w Bratianie oddala skargę. Rada Gminy Nowe Miasto Lubawskie z/s w Mszanowie w dniu 29 maja 2013r. podjęła uchwałę nr XXXV/209/2013 w sprawie włączenia Publicznego Przedszkola w Bratianie w Zespół Szkół im. Rodu Działyńskich w Bratianie. W podstawie prawnej uchwały powołano się na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm. – tekst obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - dalej jako: u.s.g.) oraz art. 5c pkt 1 i art. 62 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej jako: u.o.s.o.). Zgodnie z § 4 uchwały wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Na powyższą uchwałę skargę do tut. Sądu wniósł Prokurator Okręgowy w E., domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj.: 1) art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 94 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h, art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w brzmieniu obowiązującym na dzień 29 lipca 2013 r. (Dz.U. z 2011 r. Nr 117, poz. 197 ze zm., dalej jako: u.o.a.n.) poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym pomimo, iż zaskarżona uchwała jako zawierająca normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest aktem prawa miejscowego, 2) art. 62 ust. 3 u.o.s.o. w brzmieniu obowiązującym na dzień 29 maja 2013r. poprzez utworzenie zespołu szkół im. Rodu Działyńskich w Bratianie bez wymaganego zaopiniowania aktu założycielskiego przez rady pedagogiczne przed podjęciem uchwały. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż reguluje doniosłą kwestię dla społeczności lokalnej, dotyczy adresatów zewnętrznych (mieszkańcy gminy i ich dzieci) oraz wprowadza normy abstrakcyjne, czyli powtarzalne, jak miejsce nauki, czy nazwę szkoły, co wpływa na ich sytuację prawną. Powołano się przy tym na orzecznictwo sądowoadministracyjne, dotyczące charakteru aktów prawnych odnoszących się do instytucji gminnych i powiatowych. Wskazano, że jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., kwestionowana uchwała powinna zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a brak tej publikacji stanowi istotne naruszenie prawa, godzące w podstawy praworządności i wartości konstytucyjne. Ponadto wskazano, iż zgodnie z art. 62 ust. 3 u.o.s.o. w brzmieniu obowiązującym na dzień podejmowania uchwały, akt założycielski wymagał zaopiniowania przez Radę Pedagogiczną Przedszkola. Z uwagi na to, że wymienione przedszkole utworzono uchwałą podjętą tego samego dnia, co uchwała o włączeniu przedszkola do zespołu szkół, nie uzyskano tej opinii przed podjęciem uchwały, a literalna wykładnia przepisu oraz wykładnia celowościowa wskazuje na konieczność uzyskania pozytywnej opinii przed wcieleniem jednostki do zespołu szkół. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych wskazano, iż podobnie jak w przypadku opinii kuratora, opinia rady pedagogicznej ma charakter wiążący, a brak jej uzyskania i to pozytywnej uniemożliwia połączenie jednostek i czyni podjętą uchwałę nieważną. Zatem arbitralne pominięcie opinii rady pedagogicznej, czy też zasięgnięcie jej w okresie późniejszym, nawet jeżeli wyrażono opinię pozytywną, stanowi istotne naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Nowe Miasto Lubawskie wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, iż przedmiotowa uchwała nie stanowi przepisu prawa miejscowego, gdyż nie wprowadza do porządku prawnego norm prawnych mających charakter generalny i abstrakcyjny. Podkreślono, iż stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a także w praktyce organów nadzoru prawnego nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i przytoczono rozstrzygnięcia nadzorcze oraz wyroki sądów administracyjnych dotyczące tej kwestii. W związku z tym w ocenie organu stanowisko strony skarżącej należy uznać za odosobniony pogląd. Odnośnie do zarzutu braku uzyskania pozytywnej opinii rady pedagogicznej przed podjęciem zaskarżonej uchwały organ wyjaśnił, iż opinie te nie mają charakteru wiążącego i nie są koniecznym warunkiem podjęcia tego typu uchwały, gdyż wymóg taki obowiązuje tylko w przypadku wymaganego przepisem ustawy uzgodnienia podejmowanego aktu z innym organem. Przytoczony zaś przez stronę skarżącą wymóg uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty dotyczy przypadku wyraźnie określonego w przepisach ustawy o systemie oświaty (w stanie prawnym obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały) i nie można go stosować w drodze analogii w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest uchwała o włączeniu publicznego przedszkola do zespołu szkół, podjęta w trybie obowiązującego w dacie jej podjęcia art. 62 ust. 5 u.o.s.o. Zgodnie z tym przepisem organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się. Przy czym w treści zaskarżonej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Natomiast strona skarżąca zarzuca, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który winien podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Natomiast stosownie do art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Akty prawa miejscowego nie mają zatem charakteru samoistnego. To bowiem normy wyższego rzędu – ustawy - określają warunki ich tworzenia, ich przedmiot, zakres i sposób regulacji prawnej. Przy czym akty prawa miejscowego zawierają normy generalne i abstrakcyjne, obowiązujące erga omnes na obszarze określonej jednostki samorządu terytorialnego, stanowione są na podstawie upoważnienia ustawowego, przez właściwy organ, we właściwym trybie i muszą być należycie ogłoszone. Stwierdzenie występowania wszystkich elementów pozwala zaliczyć dany akt do kategorii prawa miejscowego (zob. R. Michalska-Bodziak, K. Wlaźlak: Akty prawa powszechnie obowiązującego [w:] Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka., pod red. Z. Duniewskiej, M. Stahl, LEX 2012). W ocenie Sądu uchwałę będąca przedmiotem niniejszej skargi należy jednak zakwalifikować do grupy aktów organizacyjnych, a zatem nieposiadających waloru przepisu powszechnie obowiązującego. Przy czym – wbrew wywodom zawartym w skardze – pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2010r. (sygn. akt OPS 2/10, ONSAiWSA 2011/1/2), w której Sąd zajmował się charakterem uchwały o likwidacji szkoły, podjętej w oparciu o art. 59 ust. 1 u.o.s.o., ma znaczenie także w niniejszej sprawie. Jak wskazano w uzasadnieniu tej uchwały zdecydowana większość piśmiennictwa stoi na stanowisku możliwości odróżnienia wśród aktów generalnych takich, które mają charakter normatywny, oraz takich, które charakteru normatywnego nie posiadają, o różnym znaczeniu. Rzadko podział ten występuje w czystej postaci, często też w jednym akcie generalnym są zawarte normy, jak również treści niemające takiego charakteru. Uchwały o zamiarze likwidacji szkoły publicznej i o jej likwidacji są przez rady gmin podejmowane na podstawie art. 59 u.o.s.o., w którym nie określono charakteru tych uchwał. Przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie upoważnień ustawowych. W przypadku uchwały o likwidacji szkoły taka odrębna, materialnoprawna podstawa istnieje, ale samo jej istnienie nie przesądza ani charakteru normatywnego podejmowanych uchwał, ani też obowiązku poddawania ich opiniowaniu przez związki zawodowe. Tym bardziej zatem zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała o włączeniu przedszkola do zespołu szkół nie jest aktem generalnym, gdyż nie zawiera normom abstrakcyjnych, w znaczeniu sytuacji powtarzalnych, które nie wyczerpują się poprzez stosowanie. Wobec tego nie zawiera ona norm powszechnie obowiązujących i nie może być uznana za akt prawa miejscowego. Dodatkowo należy wskazać, że w wyroku tut. Sądu z dnia 30 listopada 2017r. (sygn. akt II SA/Ol 830/17), którego przedmiotem była skarga na uchwałę Rady Gminy Nowe Miasto Lubawskie w sprawie założenia Publicznego Przedszkola w Bratianie, bezpośrednio poprzedzająca uchwałę zaskarżoną w niniejszej sprawie, sąd orzekający stwierdził, że uchwała o utworzeniu publicznego przedszkola nie jest aktem prawa miejscowego, lecz generalnym aktem normatywnym. W tej sytuacji tym bardziej nie można przyjąć, że takim aktem jest włączenie tegoż przedszkola do zespołu szkół. W związku z powyższym stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlegała publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie Sądu nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 62 ust. 3 u.o.s.o., który zdaniem strony skarżącej nakładał na organ obowiązek zaopiniowania aktu założycielskiego przez radę pedagogiczną przedszkola. Podnieść jednak należy, że wymóg zaopiniowania przez rady pedagogiczne, o którym mowa w art. 62 ust. 3 u.o.s.o., odnosi się do utworzenia zespołu szkół lub placówek. Tymczasem przedmiotowa uchwała dotyczy włączenia przedszkola do istniejącego już zespołu szkół, do czego uprawnia art. 62 ust. 5 u.o.s.o. Zatem nie sposób uznać, że w tym zakresie doszło do naruszenia prawa. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.