II SA/Ol 25/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant : specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. P. na uchwałę Związku A z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie upoważnienia "[...]" postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu A. P. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem uiszczonego wpisu od skargi. WSA/post.1 - sentencja postanowienia W dniu 12 grudnia 2016 r. A. P. i Jan J., po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w jednym piśmie, uchwałę Zarządu Ekologicznego Związku Gmin z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie upoważnienia Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej do prowadzenia spraw w imieniu Zarządu Ekologicznego Związku Gmin. Na podstawie zarządzeń Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 11 stycznia 2017 r., każdy ze skarżących został wezwany do uiszczenia wpisu sądowego od skargi w kwocie po 300 zł, w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi. W wyznaczonym terminie wymagany wpis uiścił A. P., natomiast J. J. nie wykonał tego obowiązku. Postanowieniem z dnia 9 lutego 2017r. Sąd odrzucił skargę J. J., wobec nieuiszczenia wpisu od skargi. W skardze A. P. podniósł, że zaskarżona uchwała narusza prawo i jego interes prawny, bowiem udzielenie upoważnienia M. N. - Kierownikowi Referatu Gospodarki Komunalnej przez Zarząd Związku : 1) nie jest w zgodności z § 31 pkt f Statutu Związku, bowiem tylko Przewodniczący Zarządu może prowadzić korespondencję i podpisywać pisma, dokumenty; 2) jest w sprzeczności z § 31 pkt a i pkt g Statutu Związku, bowiem tylko Przewodniczący Związku wykonuje obowiązki pracodawcy w stosunku do pracowników Biura Związku oraz organizuje prace Biura Związku. Pan N. jest pracownikiem Biura Związku, pełniącym funkcję kierownika referatu i może podlegać służbowo tylko Przewodniczącemu Zarządu oraz może ewentualnie działać tylko z upoważnienia Przewodniczącego, co nie oznacza, że może działać z upoważnienia Zarządu; 3) jest w sprzeczności z art. 143 Ordynacji podatkowej, poprzez uznanie, że Zarząd Związku może kierować Biurem Związku i wykonywać obowiązki pracodawcy w stosunku do kierownika referatu (pracownika biura); 4) jest w sprzeczności z art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uznanie, że Zarząd Związku może kierować Biurem Związku i wykonywać obowiązki pracodawcy w stosunku do kierownika referatu (pracownik biura); 5) jest w sprzeczności z art. 33 ustawy o samorządzie gminnym w związku z § 2 Statutu Związku i art. 64 ust. 3 tej ustawy; 6) nie jest w zgodności z § 29 Statutu Związku, bowiem Zarząd nie może być właściwy do prowadzenia spraw w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (o której mowa w przywołanym art. 6q, 6r w związku z art. 3 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), skoro Statut Związku nie wymienia zadań związanych z ustaleniem wielkości, uiszczaniem i egzekwowaniem tej opłaty , tym bardziej, że budżet związku określony w Statucie, nie wskazuje, że opłata stanowi dochód związku; 7) jest bezskuteczne, wobec przyjęcia uchwały, pomimo że w posiedzeniu nie uczestniczyło 7 Wójtów i Burmistrzów. Skarżący argumentował, że M. N. działa od 1 lipca 2013 r. z upoważnienia Zarządu Związku i podpisuje różne pisma, w tym upomnienie Nr "[...]" z dnia 6 października 2016 r., wystawione dla Wspólnoty Mieszkaniowej przy ulicy "[...]". Podkreślił, że uchwała rażąco narusza prawo oraz jego prawa osobiste, społeczne i zawodowe, gdyż Związek Gmin wydatkuje pieniądze publiczne pochodzące w bardzo dużym stopniu z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Związku Gmin wskazał, że uchwałą z dnia "[...]" organ uchylił zaskarżoną uchwałę w trybie autokontroli, wobec podjęcia jej z naruszeniem wymaganego kworum, o czym poinformował skarżącego. W związku z tym wniósł o odrzucenie skargi jako przedwczesnej, ewentualnie o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 52 § 3 ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi Na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017r. skarżący podtrzymał skargę i argumenty w niej zawarte. Podał, że jest członkiem Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ulicy "[...]". Wyjaśnił, że opłaty związane z odpadami komunalnymi nakładane są na Wspólnotę. Wierzycielem powinien być Burmistrz, bo to on odpowiada za odpady komunalne na terenie Gminy. W Zarządzie Wspólnoty są 3 osoby. Skarżący wskazał, że jako Wspólnota zarządzają częściami wspólnymi, ale nie mają wpływu na sposób gospodarowania odpadami przez właścicieli poszczególnych lokali. Zaznaczył, że Wspólnota nie ma odrębnego funduszu gromadzonego w związku z kosztami za odpady. Opłaty za odpady stanowią dochód Gminy. Wywiódł, że jego interesem w zaskarżeniu uchwały jest, by nie płacić za odpady komunalne za osoby, które nie ponoszą tych opłat. Podkreślił, że uiszczanie opłat za odpady stanowi obowiązek podatkowy. Członkowie Zarządu wykonują zaś swoje czynności bez wynagrodzenia. Pełnomocnik organu wniósł i wywiódł, jak w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. , dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżone zarządzenie Zarządu Związku Gmin upoważniające wskazanego imiennie Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej w imieniu Zarządu Związku Gmin na czas pełnienia funkcji Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej nie należy do żadnej z zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działalności administracji publicznej. W szczególności zaskarżonego zarządzenia nie można kwalifikować, jako podjętego "w sprawie z zakresu administracji publicznej", w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 poz. 446 ze zm.), konkretyzującego tryb zaskarżania aktów organów jednostek samorządu gminnego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Z przytoczonych przepisów wynika, że przez pojęcie "sprawa z zakresu administracji publicznej" należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej w ramach przyznanego im władztwa administracyjnego, sprowadzającego się do rozstrzygania o prawie czy obowiązkach podmiotów znajdujących się poza strukturami organizacyjnymi organu. W doktrynie podkreśla się, iż kryterium wyróżniającym zaskarżalność danego aktu stanowi jego przedmiot i skutki z niego wynikające. Zaskarżone zarządzenie udzielające pracownikowi jednostki organizacyjnej gminy upoważnienia do załatwiania spraw w imieniu organu administracji publicznej stanowi jednostronne oświadczenie woli, które nie tworzy praw czy też obowiązków dla bliżej nieokreślonego adresata, będącego osobą trzecią, jak to określa ustawodawca. Powołane w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia przepisy, w tym art 143 Ordynacji podatkowej i stanowiący jego odpowiednik w k.p.a. - art. 268a, upoważniają do dekoncentracji wewnętrznej przypisanych organowi wykonawczemu gminy obowiązków. W myśl tych przepisów organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że wyznaczenie osoby fizycznej do wykonywania funkcji administracji publicznej jest wyrazem woli organu tej administracji, dotyczy jego ustawowych kompetencji, stanowi rodzaj pełnomocnictwa administracyjnego. Zlecone funkcje są wykonywane w imieniu oraz na rachunek i ryzyko organu, któremu są ustawowo przypisane. W uchwale z dnia 19 grudnia 2016r., sygn. II FPS 3/16 skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że w przypadku art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej mamy do czynienia z pełnomocnictwem administracyjnym, na mocy którego organ nie pozbywa się przyznanych mu przez prawo kompetencji decyzyjnych. Regulacja ta pozwala wójtowi na organizację pracy w urzędzie (podległej jednostce organizacyjnej). W wyroku z dnia 10 maj 2007 r., sygn. akt II FSK 622/06 Naczelny Sąd Administracyjny argumentował również, że udzielenie upoważnienia dotyczy treści decyzji, o których mowa w art. 210 § 1 pkt 1 i 8 Ordynacji podatkowej, wymagających "oznaczenia organu podatkowego" i "podpisu osoby upoważnionej, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego" (odpowiednio stanowi o tym art. 107 § 1 k.p.a.). Stąd wniosek, że upoważnienie organu wpływa na ważność decyzji, co oznacza, że skuteczność upoważnienia jest weryfikowana w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji. NSA w powołanym wyroku wskazał, że udzielenie upoważnienia administracyjnego, jest czynnością o charakterze wewnętrznym, która sprawia, że organ udzielający upoważnienia w istocie rzeczy nie traci swych kompetencji do wydawania aktów administracyjnych. Celem zaś wprowadzenia upoważnień jest zapewnienie prawidłowej organizacji pracy organu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Niezależnie od powyższego przedmiotowa skarga podlegała jednocześnie odrzuceniu z mocy art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., w myśl którego sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu tego przepisu będzie cytowany art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uprawnionym do zaskarżenia aktu organu jednostki samorządu gminnego jest tylko ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone kwestionowanym aktem. Zatem prawo kwestionowania uchwały organu gminy w tym trybie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego zaskarżonym aktem (wyroki NSA z dnia 8 października 2013 r., I OSK 1700/13, z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOIS). Inaczej rzecz ujmując, strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. Jeżeli do takiej sytuacji dojdzie, to wówczas zgodnie z art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym taki uprawniony podmiot może wnieść skargę osobiście lub przez umocowanego pełnomocnika. Niespełnienie omówionej przesłanki wyklucza możliwość merytorycznej oceny zaskarżonego aktu. W rozpatrywanym przypadku, jak już wyjaśniono powyżej, mamy do czynienia z aktem organizacyjnym o charakterze wewnętrznym, który w żaden sposób nie może oddziaływać wprost na prawa czy obowiązki osób trzecich. Poza tym skarżący sam przyznał, że działa jako członek Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, a więc nie w interesie własnym i nie wykazał umocowania do działania w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej. W postanowieniu z dnia 28 czerwca 2016r., sygn. akt II OSK 1377/16 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na dotychczasowe stanowisko judykatury, podkreślił, że uchwała nierozstrzygająca w żaden sposób władczo o prawach czy obowiązkach skarżącego nie może podlegać zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wyjaśnił, że do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Z podanych powodów orzeczono jak w postanowieniu. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi, orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.. Przepis ten stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.