II SA/Ol 251/16

Dnia 26 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 roku sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu, działając z upoważnienia Prezydenta O. (dalej zwany organem I instancji), wymierzył Z. M. (dalej zwanemu skarżącym) karę pieniężną w wysokości 2.281,80 zł. za zajęcie pasa drogowego w Olsztynie bez zezwolenia zarządcy drogi przez umieszczenie reklam w pasie drogowym ulic: 1) "[...]" (obręb 142 działka nr 1) - reklama o treści "[...]" - w okresie od 22.06.2015 r. do 12.08.2015 r. (łącznie 52 dni), 2) "[...]" (obręb 144 działka nr 11) - reklama o treści "[...]" - w okresie od 26.06.2015 r. do 14.10.2015 r. (łącznie 111 dni), 3) "[...]" (obręb 40 działka nr 74) - reklama o treści "[...]" - w okresie od 26.08.2015 r. do 24.09.2015 r. (łącznie 30 dni), 4) "[...]" (obręb 33 działka nr 163/14), "[...]" (obręb 116 działka nr 1, obręb 40 działka nr 74, obręb 140 działka nr 76), "[...]" (obręb 142 działka nr 1) - reklama o treści "[...]" - w okresie od 31.08.2015 r. do 03.09.2015 r. (łącznie 4 dni). W podstawie prawnej tej decyzji organ I instancji powołał między innymi: art. 40 ust. 6 i ust. 12 pkt 1, a także art. 19 ust. 1 i 5 oraz art. 21 ust. 1a w zw. z art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm. – dalej jako u.d.p.) oraz pkt 3 załącznika do uchwały nr XXXV/442/04 Rady Miasta Olsztyn z dnia 27 października 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego na terenie Miasta Olsztyn (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. nr 156, poz. 1942 ze zm.). Natomiast w uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji opisał przebieg postępowania dowodowego oraz lokalizację, wymiary i okres zajęcia pasów drogowych powyższych ulic, jak też sposób obliczenia wysokości kary. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o umorzenie wydanej decyzji w części dotyczącej reklam przy ulicy "[...]" (działka nr 1 obręb 142 i działka nr 11 obręb 144), nie wnosząc jednocześnie zastrzeżeń co do naliczenia kary za umieszczenie reklam w pasach drogowych pozostałych ulic. Wskazał, że ulica "[...]", na odcinku umieszczenia reklam, to faktycznie polna droga, nieutwardzona, bez wyraźnych oznaczeń ulicy, a jej szerokość to 3 do 3,5 m. Wywiódł, że w jego ocenie, umieszczone reklamy zostały posadowione na gruncie sąsiada, który jest rolnikiem. Co do działki nr 11 obręb 144 skarżący wyjaśnił, że jak wskazuje dokumentacja zdjęciowa, jest to pastwisko, które jest ogrodzone, a to pozwala na jednoznaczne określenie, kto jest właścicielem tego terenu. Zauważył także, że obok jest planowany przebieg innej ulicy - "[...]", co mogło spowodować zmiany przebiegu ulicy "[...]", czego z kolei właściciel-zarządca w żaden sposób nie zaznaczył w terenie i nie poinformował skarżącego o tym. Zdaniem skarżącego, podobna sytuacja ma miejsce z reklamą przy ulicy "[...]" (działka nr 1 obręb 142), gdzie reklama została postawiona na granicy działki, która jest własnością skarżącego i nieznacznie przekracza jej granice. Skarżący podniósł, że to w gestii właściciela - zarządcy leży obowiązek oznaczenia w terenie, co jest jego własnością i jak faktycznie przebiega ulica i wówczas nie będzie żadnych problemów. Wyjaśnił, że nie miał zamiaru korzystania lub zajęcia obcego terenu, a zaistniała sytuacja była skutkiem zwykłej pomyłki powstałej wobec braku wyraźnego oznaczenia w terenie. Ocenił także, że naliczona kara za zajęcie pasa drogowego nie jest adekwatna do popełnionego czynu. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że z akt sprawy wynika, że skarżący nie posiadał zezwolenia zarządcy drogi na zajęcia pasa drogowego ulic wymienionych w decyzji organu I instancji w podanych tam okresach. Wskazał, że obecność reklam w tych okresach potwierdziły kontrole pasa drogowego dokonane przez pracowników organu I instancji, z których sporządzane były protokoły kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną, mapy poglądowe i lokalizacyjne, protokoły oględzin oraz wyliczenie powierzchni reklamy. Dodał, że umiejscowienie tablic reklamowych potwierdzają również zasadnicze mapy geodezyjne w skali 1:1000 i 1:500, na których zaznaczono usytuowanie tablic reklamowych, granice pasa drogowego oraz granice działek. Zdaniem Kolegium, zgromadzona dokumentacja pozwoliła organowi I instancji na jednoznaczne ustalenie powierzchni reklam i dokonanie prawidłowych obliczeń wysokości kary, zgodnie z zasadami określonymi w przepisach u.d.p. oraz powołanej powyżej uchwale Rady Miasta Olsztyn, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do argumentów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, Kolegium wskazało, że właściwy organ, będąc związany dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p., nie bada przyczyny, da której nastąpił stan nieakceptowany przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary. Wskazał, że fakt posadowienie reklam w pasie drogowym ulicy "[...]" został stwierdzony w wyniku pomiarów geodezyjnych, których dokonał uprawniony geodeta i wynika ze sporządzonej przez niego stosownej dokumentacji geodezyjnej z tych pomiarów. Podał, że z reguły pasy drogowe nie są oznakowane w terenie, a ich przebieg ustala się na podstawie mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami działek geodezyjnych, a także wypisów z rejestru gruntów. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący wniósł o umorzenie kary naliczonej przez organ I instancji za posadowienie reklam przy ul. "[...]". Sformułował przy tym argumenty podniesione już uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a dotyczące niewłaściwego sposobu urządzenia przez zarządcę ulicy "[...]". Podał, że ta część ulicy to polny odcinek o znaczeniu lokalnym (faktycznie to łąka, pastwisko), bez żadnych oznaczeń lub innych punktów odniesienia, jak latarnia uliczna, studzienka kanalizacyjna lub inne oznaczenia typowe dla ulicy miejskiej. Ocenił, że naliczenie kary za reklamy posadowione w pasie drogowym tej ulicy, który jest faktycznie łąką, to wyłudzenie, a więc przestępstwo jakiego dopuszcza się urzędnik. Oświadczył także, że akceptuje karę za pozostałe reklamy, uznaje w tym zakresie swoją winę i proponuje poddać się karze za ich błędne posadowienie w postaci przeznaczenia określonej kwoty na cel charytatywny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego poprzez umieszczenie reklam. Zgodnie z art. 40 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej; zezwolenie to nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (ust. 1). Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (ust. 2 pkt 3). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego (ust. 6). Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia stosownej umowy zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (ust. 12 pkt 1). W świetle powyższych regulacji prawnych stwierdzić należy, że wydanie decyzji administracyjnej o wymierzeniu rzeczonej kary pieniężnej wymaga uprzedniego ustalenia przez organ administracji publicznej, że reklama została umieszczona w pasie drogowym, bez zezwolenia zarządcy drogi lub zawarcia stosownej umowy, jaki był okres zajęcia pasa drogowego pod tą reklamę i jaka była jej powierzchnia (por. wyrok NSA z 22 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2130/14, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w wysokości określonej w decyzji organu I instancji. Niesporne bowiem jest, że skarżący nie legitymował się zezwoleniem zarządcy drogi na umieszczenie reklam w pasie drogowym ulicy "[...]". Nie zawarł także stosownej umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p. Obecność konkretnych reklam w pasie drogowym tych ulic, w okresach podanych w decyzji organu I instancji, została natomiast stwierdzona podczas kontroli przeprowadzonych przez ten organ w okresie od 22 czerwca 2015 r. do 6 listopada 2015 r., podczas których sporządzano m.in. dokumentację fotograficzną i dokonywano pomiarów reklam. Do akt sprawy dołączono także wypisy z rejestru gruntów oraz mapy poglądowe dla działek obejmujących kontrolowane pasy drogowe, jak również dokumentację z robót geodezyjnych miejsc usytuowania reklam w pasie drogowym ulicy "[...]". W oparciu o te dokumenty, organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń powierzchni reklam, co z kolei pozwoliło na wymierzenie kary pieniężnej w prawidłowej wysokości, przy czym uwzględniono stawki opłat zawarte w powołanej powyżej uchwale nr XXXV/442/04 Rady Miasta Olsztyn z dnia 27 października 2004 r. Zauważyć należy, że część ustaleń organu I instancji nie budzi zastrzeżeń także samego skarżącego. Skarżący, zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w skardze na decyzję Kolegium, wniósł bowiem o umorzenie wydanej decyzji w części dotyczącej reklam przy ulicy "[...]" (działka nr 1 obręb 142 i działka nr 11 obręb 144), nie wnosząc jednocześnie zastrzeżeń co do naliczenia kary za umieszczenie reklam w pasach drogowych pozostałych ulic. W skardze oświadczył dodatkowo, że akceptuje karę za pozostałe reklamy, uznaje w tym zakresie swoją winę i proponuje poddać się karze za ich błędne posadowienie w postaci przeznaczenia określonej kwoty na cel charytatywny. Wyjaśnić jednak skarżącemu należy, że odpowiedzialność za delikt administracyjny, jakim jest umieszczenie reklam w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, ma charakter obiektywny, a jedyną możliwą sankcją za jego popełnienie jest wymierzenie przez organ administracji publicznej stosownej kary pieniężnej. Sąd administracyjny dokonuje zaś jedynie kontroli legalności wydanej w tym przedmiocie decyzji administracyjnej i tym samym nie jest uprawniony do wymierzania innego rodzaju sankcji za ten delikt. Odnosząc się natomiast do zastrzeżeń skarżącego, formułowanych względem prawidłowości ustaleń organu I instancji dotyczących umieszczenia reklam w pasie drogowym ulicy "[...]" (działka nr 1 obręb 142 i działka nr 11 obręb 144), stwierdzić należy, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Podkreślić przede wszystkim należy, że okoliczność posadowienie spornych reklam w pasie drogowym ulicy "[...]" wynika ze sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy dokumentacji geodezyjnej, przedstawiającej m.in. lokalizację tych reklam w granicy pasa drogowego ul. "[...]" (dokumenty na k. 32-33 akt adm. dotyczą reklamy na działce nr 1, obręb 142, o treści "[...]"; dokumenty na k. 30-31 akt adm. dotyczą reklamy na działce nr 11, obręb 144, o treści "[...]". Zauważyć przy tym należy, że w okresie od 31.08.2015 r. do 03.09.2015 r. na działce nr 1, obręb 142, przy ul. "[...]" umieszczona była reklama o treści "[...]". Reklama ta została umieszczona przez skarżącego na znaku drogowym, na którym w okresie od 22.06.2015 r. do 12.08.2015 r. umieszczona była reklama o treści "[...]". Pozwala to na przyjęcie, że dokumentacja geodezyjna, przedstawiająca lokalizację reklamy o treści "[...]" w granicy pasa drogowego ul. "[...]", może być wykorzystana do ustalenia, że także reklama o treści "[...]" została umieszczona w pasie drogowym tej ulicy, co potwierdzają także inne dokumenty zgromadzone w sprawie (k. 61-62, k. 82, k. 84 akt adm.). Bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostaje natomiast podnoszona przez skarżącego okoliczność niewłaściwego urządzenia przez zarządcę drogi pasa drogowego ulicy "[...]". Jak słusznie podało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z reguły pasy drogowe nie są oznakowane w terenie, a ich przebieg ustala się na podstawie mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami działek geodezyjnych, a także wypisów z rejestru gruntów. Dla wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wystarczające jest zatem powołanie się przez organ na znajdujący się w aktach miarodajny dokument, z którego wynika przebieg granic takiego pasa, organ nie ma zaś obowiązku fizycznego wydzielania go na nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3001/14, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć jednak należy, że ul. "[...]", na odcinku obejmującym działkę nr 1, obręb 142, wbrew twierdzeniom skarżącego, posiada urządzenia typowe dla ulicy miejskiej. Jak wynika bowiem z pisma organu I instancji przekazującego Kolegium odwołanie skarżącego (k. 125 akt adm.), w tym fragmencie ulica "[...]" jest utwardzona kostką typu polbruk, a reklama była posadowiona na zieleńcu przy tej ulicy, nieopodal ośrodka szkoleniowego Straży Pożarnej. Twierdzenie organu I instancji znajduje potwierdzenie w znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej (k. 10). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.