II SA/Ol 252/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi D. N. na czynność Burmistrza z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej I. stwierdza bezskuteczność czynności; II. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego D. N. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 14 lutego 2018r. (nr "[...]") Burmistrz L. poinformował D. N., że w związku z jego wnioskiem z dnia 22 stycznia 2018r. o udostępnienie informacji publicznej przekazuje mu wskazane dokumenty. Jednocześnie podał, że na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016r. poz. 1764 ze zm., dalej jako: u.o.d.i.p.) oraz Zarządzenia nr "[...]" Burmistrza L. z dnia "[...]" w sprawie ustalenia wysokości opłat za udostępnianie informacji publicznej, ustala opłatę w związku ze wskazanym sposobem udostepnienia informacji, w kwocie 156 zł. Na powyższą czynność skargę do tut. Sądu wniósł D. N., żądając jej uchylenia. Podał, że przekazane mu materiały są niezgodne z treścią złożonego przez wniosku. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący podniósł, że u.o.d.i.p. jako zasadę przyjmuje nieodpłatny dostęp do informacji, a powiadomienie o wysokości opłat związanych z udostępnieniem takiej informacji przed jej udostępnieniem (art. 15 ust. 2 u.o.d.i.p.) ma na celu umożliwienie wnioskodawcy podjęcie decyzji o pokryciu kosztów udostępnianych informacji, gdyż ze względu na wysokość opłaty może on odstąpić od wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, poprzestając na sposobie, z którym nie wiążą się żadne opłaty. W związku z tym zarzucił, że organ nie wywiązał się w ogóle z nałożonego w art. 15 ust. 2 u.o.d.i.p. obowiązku poinformowania go wysokości opłaty, co narusza czynność organu już na tym etapie i w tym zakresie. Skarżący podniósł, że powołany przepis stanowi wyjątek od reguły udostępniania informacji publicznej bez pobierania opłaty, gdyż zgodnie z art. 7 ust. 2 u.o.d.i.p. dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Zatem wyznaczenie opłaty powinno mieć charakter wyjątkowy i mieć miejsce jedynie w przypadku konieczności poniesienia dodatkowych kosztów związanych z żądanym sposobem udostępnienia informacji Przy czym dotyczy to rzeczywistych kosztów poniesionych przez organ. W związku z tym skarżący zarzucił, że obciążenie go kosztami za wykonanie kserokopii dokumentu lub dokumentów wytworzonych i zarchiwizowanych w siedzibie organu stanowi nadinterpretację normy wynikającej z art. 15 ust. 1 u.o.d.i.p. Podał, że zarządzenie Burmistrza L. nr "[...]" określa zryczałtowany cennik opłat za udostępnienie informacji publicznej, co jest sprzeczne z art. 15 ust. 2 u.o.d.i.p. Wskazał, że przygotowanie informacji publicznej dla wnioskodawcy jest obowiązkiem organu i zawiera się w wykonywaniu zadań publicznych organu. Zatem praca pracownika związana z przygotowaniem informacji stanowi podstawowy wyraz funkcjonowania organu, który ponosi koszty, wykonując swoje ustawowe zadania, a kosztami tymi nie może być obciążony podmiot żądający udostępnienia informacji. Podniósł ponadto, że bez podstawy prawnej pozostaje żądanie pokrycia kosztów przesłania drogą pocztową informacji publicznej w formie wnioskowanej, gdyż przesyłanie korespondencji w ramach wykonywania zadań publicznych pozostaje w zakresie ustawowych obowiązków organu. Skarżący wskazał, że obciążenie opłatą ma charakter uznaniowy, co nakłada na adresata wniosku o udostępnienie informacji obowiązek starannego rozważenia, czy w konkretnym wypadku opłatę tę wymierzyć, a ponadto wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej, w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostały dodatkowe koszty. Ponadto opłaty za udostępnienie informacji publicznej nie mogą być wprowadzone w formie cennika, bądź stawek ryczałtowych. Nie chodzi przy tym o wszelkie koszty związane z żądaniem udostępnienia informacji publicznej, a jedynie wydatki rzeczywiście poniesione ponad zwykły koszt funkcjonowania, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępniania lub koniecznością przekształcenia informacji. Skarżący podkreślił ponadto, że naliczono mu opłaty za udostępnienie kserokopii dokumentów, o które nie wnioskował. W odpowiedzi na skargę - pismem z dnia z dnia 25 kwietnia 2018r. - Burmistrz L. wniósł o jej odrzucenie, wskazując że skarga jest niedopuszczalna, gdyż od aktów określonych w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postepowaniu przed sądami administracyjnymi przysługuje wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero po dokonaniu takiego wezwania i bezskutecznym upływie terminu zakreślonego do zajęcia stanowiska przez organ administracji publicznej przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego. Jednakże w piśmie z dnia 30 kwietnia 2018r. Burmistrz L. cofnął wniosek o odrzucenie skargi i wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż w związku z udostępnieniem skarżącemu żądanej przez niego informacji organ poniósł dodatkowe koszty, uzasadniające ustalenie opłaty w wysokości 156 zł, przedkładając ich zestawienie. Wyjaśniono, że wykazane koszty są rzeczywistymi kosztami dodatkowymi poniesionymi w związku z koniecznością udostępnienia wnioskowanej informacji, których organ nie poniósłby w przypadku, gdyby nie był zobligowany udostępnić żadnej informacji lub gdyby wniosek nie został złożony. Wskazano, że ze względu na zakres informacji żądanych przez skarżącego pracownik organu nie był w stanie ich przygotować w ramach obowiązujących godzin pracy wynikających ze stosunku pracy, dlatego koniecznym było wykonanie czynności związanych z udostępnieniem informacji poza zakresem i godzinami pracy. Z tego tytułu pracownikowi przysługuje odrębne wynagrodzenie, co również jest dodatkowym kosztem. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu "[...]" skarżący zarzucił, że w aktach sprawy brak jest dowodu na wysokość kosztów poniesionych w związku z przygotowaniem informacji przez pracownika urzędu. Ponadto wskazał, że otrzymane dokumenty nie są zgodne z jego wnioskiem, a ustalona opłata ma charakter ryczałtowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369, dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowe, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W ocenie Sądu wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest zasadna. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.o.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze czynności stwierdzającej obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającej jej wysokość, która kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Czynność ta może być określona przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy nawet "postanowienie", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym przyjęta nazwa pisma nie ma znaczenia, gdyż nie jest to decyzja czy postanowienie, lecz czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest to bowiem jednostronny, autorytatywny, zmaterializowany wynik względnie niesformalizowanego działania administracji publicznej, zaadresowany do zindywidualizowanego podmiotu "administrowanego" usytuowanego na zewnątrz wobec administracji publicznej, dotyczący niewątpliwie uprawnienia wynikającego bezpośrednio z mocy ustawy, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej(por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2017r., sygn. akt II SA/Kr 1318/16; postanowienie NSA z dnia 1 października 2013r., sygn. akt I OSK 2139/2013 – dostępne w Internecie). Wprawdzie w dotychczasowym orzecznictwie wskazywano, że od takiej czynności przysługuje wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a dopiero po bezskutecznym upływie terminu przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ administracji publicznej, bądź też po odmowie uwzględnienia wystosowanego wezwania, przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego, to tryb ten stał się nieaktualny po 1 czerwca 2017r., czyli po dniu wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r. poz. 935). Ustawą tą dokonano bowiem nowelizacji m.in. art. 53 § 2 p.p.s.a., znosząc obowiązek poprzedzenia skargi do sądu administracyjnego wezwaniem organu do usunięcia naruszenia. Zgodnie z nowym brzmieniem powołanego przepisu, który ma zastosowanie do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po 1 czerwca 2017r., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W związku z powyższym stwierdzić należy, że kwestionowane przez stronę skarżącą pismo Burmistrza z dnia 14 lutego 2018r., informujące wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej jest czynnością, o jakiej jest mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Został przy tym zachowany tryb i termin do wniesienia skargi, gdyż pismo to skarżący otrzymał w dniu 14 lutego 2018r., a skargę wniósł za pośrednictwem organu w dniu 12 marca 2018r. Przystępując do kontroli wskazanej czynności organu administracyjnego pod kątem kryterium legalności, czyli zgodności z powszechnie obowiązującym prawem, należy wskazać, że przepis art. 15 ust. 1 u.o.d.i.p. wprowadza wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej, wyrażonej w art. 7 ust. 2 u.o.d.i.p. Z art. 15 ust. 1 u.o.d.i.p. nie wynika obowiązek ustalenia opłaty, a jedynie możliwość jej pobrania. Obciążenie opłatą ma charakter uznaniowy, co nakłada na adresata wniosku o udostępnienie informacji obowiązek starannego rozważenia, czy w konkretnym wypadku opłatę tę wymierzyć, a ponadto wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej, w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostały dodatkowe koszty. Przy czym ewentualne opłaty muszą mieć charakter zindywidualizowany i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 65). Podnieść przy tym należy, że przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób może łączyć się z ponoszeniem opłat. Często również przekształcenie informacji wiąże się z pozbawieniem danych chronionych odrębną ustawą, co z kolei angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014r., sygn. akt I OSK 266/14, dostępny w Internecie). Aby jednak móc zasadnie żądać zwrotu kosztów udostępnienia informacji publicznej, podmiot do tego zobowiązany musi dokładnie wykazać poniesiony przez siebie koszt wiążący się ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub wykazać koszty związane z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2015r., II SA/Wa 1266/14, dostępne w Internecie). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ - dokonując ustalenia opłaty będącej zwrotem kosztów związanych z przygotowaniem informacji publicznej - podał zryczałtowany, a nie rzeczywisty koszt udostępnienia żądanej informacji. Przy czym ani w piśmie z dnia 14 lutego 2018r., ani we wcześniejszych pismach kierowanych do skarżącego organ w ogóle nie wskazał, na jakiej podstawie dokonał ustalenia stawki za stronę żądanych dokumentów. Wyliczenie takie znalazło się dopiero w odpowiedzi na skargę. Z przedstawionej tabeli wynika, że na ustaloną opłatę składają się koszty papieru, tonera, konserwacji, energii oraz pracy pracownika przygotowującego dokumenty (jak podano – koszty 1 minuty pracy – odczytanie dokumentu + czynności techniczne - kserowanie). Wyjaśniono przy tym, że ze względu na zakres żądanych informacji pracownik musiał wykonać je poza zakresem i godzinami swojej pracy. Ponadto należy podkreślić, że stosownie do treści art. 15 ust. 2 u.o.d.i.p. powiadomienie wnioskodawcy o wysokości opłaty winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Przy czym w takim wypadku udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. W niniejszej sprawie organ ustalił wysokość opłaty wraz z przekazaniem informacji publicznej, co – jak słusznie zarzucił skarżący – narusza powołany przepis. Ponadto okoliczność ta uniemożliwiła skarżącemu ewentualną zmianę zakresu jego wniosku, czy też sposobu udostępnienia żądanych informacji. Podnieść przy tym należy, że powiadomienie wnioskodawcy o wysokości opłaty za udzielenie informacji publicznej winno nie tylko zawierać wskazanie przyczyn powstania kosztów udzielenia informacji publicznej, ale i wyjaśnienie sposobu ustalenia ich wysokości. Przy czym wyliczenia zawarte w odpowiedzi na skargę należy uznać za niespełniające przesłanki określone w art. 15 ust. 1 u.o.d.i.p., gdyż koszty te nie zostały zindywidualizowane. Koszty te ustalono bowiem jako iloczyn wartości godziny pracy pracownika organu, czasu przygotowania jednej strony udostępnianych dokumentów oraz ich ilości, a także koszt zużytego papieru, tonera, energii i konserwacji. Należy jednak podnieść, że z przedstawionych wyliczeń nie wynika, w jaki sposób ustalono wartość godziny pracy pracownika oraz czas poświęcony na przygotowanie 1 strony dokumentu. Należy zaś podkreślić, że opłata za udostępnienie dokumentów wynikać musi z realnie poniesionych przez organ dodatkowych kosztów, a nie z przyjęcia jakiegokolwiek ryczałtowego sposobu jej ustalenia. Tym samym organ musi wskazać nie tylko wynagrodzenie pracownika faktycznie oddelegowanego do przygotowania informacji, ale także ustalić opłatę w oparciu o czas rzeczywiście poświęcony na przygotowanie informacji do udostępnienia, a nie na podstawie z góry przyjętego przelicznika. Podnieść także należy, że w niniejszej sprawie okoliczność poniesienia przez organ dodatkowych kosztów nie została w żaden sposób udokumentowana, gdyż nie przedstawiono żadnej dodatkowej umowy na wykonanie tych czynności, zawartej z konkretnym, imiennie wskazanym pracownikiem, nie przedłożono odpowiedniej karty pracy, ani dowodu wypłaty takiego dodatkowego wynagrodzenia, a w końcu nie wykazano konieczności wykonania tych czynności poza normalnym czasem pracy pracownika. Zwrócić przy tym należy uwagę, że czynności związane z udzieleniem informacji publicznej winny być w pierwszym rzędzie wykonywane w normalnym czasie pracy, jako jedno z podstawowych zadań organu, wynikające wprost z art. 61 Konstytucji RP. Przepis art. 15 ust. 1 u.o.d.i.p. nie stanowi bowiem podstawy prawnej do wykonywania czynności związanych z udostępnianiem informacji publicznej jako "czynności dodatkowych" w stosunku do normalnych zadań organu. O ile jednak w konkretnym przypadku zachodziła konieczność pracy w godzinach nadliczbowych, co może to uzasadniać naliczenie opłaty, to organ musi wykazać, że przygotowanie informacji wykraczało poza zakres normalnego funkcjonowania urzędu. Nadto nie wiadomo także, na jakiej podstawie oraz w jaki sposób ustalono koszty energii elektrycznej, czy też konserwacji, której to pozycji zresztą bliżej nie określono. Natomiast skarżącemu należy wskazać, że przedmiotem niniejszej sprawy jest wyłącznie kwestia ustalenia opłaty za udostępnienie informacji. Zatem Sąd w tym postępowaniu nie jest uprawniony do badania, czy informacje zostały udzielone zgodnie z wnioskiem skarżącego. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że żądane w piśmie z dnia 14 lutego 2018r. koszty udostępnienia informacji publicznej zostały wyliczone niezgodnie z zasadami określonymi w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., a zatem nie mogą rodzić dla strony żądającej udostępnienia informacji skutków, jakie przewiduje ten przepis. Żądanie to było zatem czynnością bezskuteczną w stosunku do skarżącego i dlatego należało stwierdzić jej bezskuteczność. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu.