II SA/Ol 254/15

Dnia 5 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 roku sprawy ze skargi L. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia "[...]" wydanym z upoważnienia Burmistrza Miasta S. przez Kierownika Sekcji Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), odmówiono wszczęcia postępowania z wniosku L. P. z dnia 8 grudnia 2014r. w sprawie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu podano, że decyzją z dnia "[...]" orzeczono, iż zasiłek pielęgnacyjny pobrany w okresie od dnia 1 maja 2008r. do dnia 28 lutego 2013r. w łącznej wysokości 8.874 zł stanowi nienależnie pobrane świadczenie rodzinne. Następnie decyzją z dnia "[...]" organ zażądał zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami i na prośbę strony ustalił sposób spłaty w formie rat. W odwołaniu od tej decyzji L. P. zawarła wniosek o umorzenie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, wskazując że ma 81 lat, utrzymuje się z renty, która wraz z zasiłkiem pielęgnacyjnym wynosi 960 zł, zamieszkuje z córką i jej pięciorgiem dzieci. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia "[...]" uchyliło decyzję z dnia "[...]" i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując także na konieczność rozpatrzenia wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji odmówił umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami, a strona od powyższej decyzji nie wniosła odwołania i w dniu 19 listopada 2013r. decyzja ta stała się ostateczna. Decyzją z dnia "[...]" organ zażądał od strony zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami. Od tej decyzji strona wniosła odwołanie, w którym zawarła kolejny wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję nakazującą zwrot nienależnie pobranego świadczenia, wskazując jednocześnie na konieczność rozpatrzenia wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Postanowieniem z dnia "[...]" organ odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. W dniu 8 grudnia 2014r. L. P. ponownie zwróciła się z prośbą o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Podano, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podkreślono, iż ustawodawca wprowadził w powyższej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn, uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Podniesiono, że zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że powołany przepis stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). Przy czym o tożsamości sprawy można mówić wyłącznie wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Stwierdzono, że wniosek z dnia 8 grudnia 2014r., jak i wcześniej składane wnioski dotyczą umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W związku z tym nie może być ponownie wszczęte i prowadzone postepowanie, gdyż zachodzi tożsamość spraw. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła L. P., podnosząc, iż nie ma możliwości spłaty zadłużenia, gdyż nie posiada takiej sumy i nigdy nie będzie mieć. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, uznając, iż jest ono zgodne z prawem. Wskazano, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Warunkiem uzasadnionej odmowy wszczęcia postępowania z tego powodu, że w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie jest ustalenie, że zachodzi tzw. tożsamość sprawy. Podano, że dla zaistnienia tożsamości sprawy konieczne jest, aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego, jak i faktycznego. Zatem w ocenie organu jeżeli z wnioskiem o umorzenie tych samych należności ponownie występuje ten sam podmiot, powołując się na te same okoliczności co poprzednio, przy niezmienionym stanie prawnym, to przyjąć należy, iż zachodzi tożsamość spraw. Wskazano, że sprawa umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych została rozstrzygnięta ostateczną decyzją merytoryczną odmawiającą ich umorzenia, a strona ponownie zwróciła się z wnioskiem o umorzenie należności, nie przedstawiając przy tym żadnych innych okoliczności uzasadniających umorzenie poza tymi, które były przedmiotem rozważań organu. Jednocześnie wskazano, że w sprawie nie doszło do zmiany przepisów regulujących kwestie związane z umarzaniem nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W tym stanie rzeczy Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zasadnie uznał, iż zachodzi okoliczność uniemożliwiająca wszczęcie postępowania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie L. P. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż wielokrotnie zwracała się do organu z wnioskiem o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Podkreśliła, iż jest starszą osobą - ma 83 lata i nie była świadoma tego, że nienależnie pobierała zasiłek pielęgnacyjny, gdyż nie była o tym poinformowana. Dodała, iż jest osobą niepiśmienną i ciężko jej zrozumieć urzędowe pisma. Utrzymuje się z renty i nie ma dodatkowych środków, aby zwrócić te świadczenia i nigdy nie będzie miała. Skarżąca podała, że mieszka razem z córką i jej pięciorgiem dzieci, którymi się opiekuje, jednak utrzymanie wielodzietnej rodziny jest bardzo trudne, gdyż są duże wydatki mieszkaniowe, a do tego dochodzą koszty leków, bowiem skarżąca leczy się na oczy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na postanowienie Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Gdy żądanie strony zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Z powyższego przepisu wynika zatem, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania może być wydane, gdy zostanie stwierdzony brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), a także wówczas, gdy zaistnieją inne uzasadnione przyczyny (przesłanka przedmiotowa). Do przyczyn przedmiotowych należą między innymi okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego - po jego zakończeniu - stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Stosownie bowiem do art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Należy zatem stwierdzić, że z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną. W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, iż postępowanie z wniosku skarżącej z dnia 8 grudnia 2014 r. nie może zostać wszczęte, gdyż kwestia umorzenia nienależnie pobranych przez skarżącą świadczeń rodzinnych została już prawomocnie rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji z dnia "[...]", a strona nie wskazała żadnych innych okoliczności uzasadniających umorzenie poza tymi, które były już przedmiotem rozważań organu. W związku z tym w ocenie organów zachodzi tożsamość spraw, co stanowi podstawę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie budzi wątpliwości fakt, że tożsamość spraw wyrażająca się w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz identyczności stanu faktycznego i prawnego sprawy nowej oraz poprzedniej, rozstrzygniętej ostateczną decyzją, sprzeciwia się wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie. Naruszałoby to bowiem zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 § 1 k.p.a. i stanowiłoby przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zasada powagi rzeczy osądzonej obowiązuje zawsze wówczas, gdy zachodzi tożsamość spraw w wymienionych wyżej aspektach, a więc występuje ten sam organ, ta sama strona oraz identyczność stanu faktycznego i prawnego, tzn. wniosek zostanie złożony w takich samych warunkach. Jednakże w rozpoznawanej sprawie nie można stwierdzić, iż taka sytuacja miała miejsce. Przede wszystkim należy podkreślić, że decyzja z dnia "[...]" o odmowie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, na którą powołują się organy, została wydana jeszcze przed zakończeniem postępowania w sprawie nakazu zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Decyzja w tym przedmiocie została bowiem wydana przez organ I instancji w dniu "[...]", a utrzymana w mocy przez Kolegium decyzją z dnia "[...]". Zatem do momentu ostatecznego rozstrzygnięcia w kwestii zwrotu nienależnie pobranego świadczenia strona formalnie nie była zobowiązana do zwrotu przedmiotowej należności (na co słusznie wskazało Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia "[...]"). Nie sposób zatem uznać, że decyzja z dnia "[...]" została wydana w takim stanie faktycznym. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2015 r., poz. 114, ze zm.) organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Jak wskazuje się w orzecznictwie ocena istnienia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny", dających organom możliwość do umorzenia, odroczenia terminu płatności czy rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, winna być dokonywana w odniesieniu do aktualnej sytuacji życiowej (materialnej, dochodowej, zdrowotnej, rodzinnej) wnioskodawcy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 sierpnia 2014r., sygn. akt III SA/Gd 483/14, LEX nr 1503979). Zatem organ, rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, powinien dokonać oceny całokształtu sytuacji materialnej, zdrowotnej, jak i życiowej wnioskodawcy, tj. ustalić, czy sytuacja życiowa wnioskodawcy, w tym stan rodzinny, wiek, niepełnosprawność, stan zdrowia mieszczą się w ustawowym pojęciu "szczególnie uzasadnionych okoliczności" (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2014r., sygn. akt IV SA/Po 591/14, LEX nr 1498468). Ponadto - jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 28 marca 2012r. (sygn. akt IV SA/Wr 765/11, LEX nr 1146155) przed wydaniem decyzji na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ powinien ustalić, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności, czy pozbawienie zobowiązanego świadczeń nie pogorszy jego sytuacji na tyle, że będzie on zmuszony ubiegać się o kolejne świadczenia. W niniejszej sprawie organy uznały, że powoływane przez stronę okoliczności są tożsame z okolicznościami wskazywanym już wcześniej przez stronę, które podlegały ocenie organu. Jednakże organ I instancji nie podjął żadnych ustaleń celem wyjaśnienia, czy aktualna sytuacja skarżącej, czyli sytuacja materialna, zdrowotna, jak i życiowa faktycznie jest tożsama z tą, która była już oceniana przez organ, a także nie wyjaśnił czy sytuacja ta nie uległa na tyle pogorszeniu, że nie może być mowy o tożsamości sytuacji faktycznej. Należy bowiem wskazać, że pomiędzy pierwszym wnioskiem skarżącej (12 czerwca 2013r.) i decyzją ("[...]"), a wnioskiem w niniejszej sprawie (wpływ do organu w dniu 9 grudnia 2014r.) upłynął znaczny okres czasu, w trakcie którego mogło dojść do istotnej zmiany stanu faktycznego. Nie ustalono także, czy w dalszym ciągu skarżąca zobowiązana jest do spłaty całej należności, czy tez może dokonała jakiejkolwiek spłaty. Brak wyjaśnienia tych okoliczności nie pozwala na ocenę, czy faktycznie zaistniała przesłanka uzasadniająca odmowę wszczęcia postepowania w niniejszej sprawie. Należy przy wskazać organom orzekającym, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej wymagana jest szczególna staranność oraz dbałość o słuszny interes obywatela, ponieważ stronami tego postępowania są najczęściej osoby, które, często z przyczyn od nich niezależnych, nie radzą sobie z codziennym funkcjonowaniem w społeczeństwie. Dlatego wszelkie decyzje ich dotyczące muszą być wszechstronnie wyjaśnione i odpowiednio uzasadnione. W związku z powyższym organ winien ponownie rozpoznać wniosek strony, mając na względzie powyższe wskazania Sądu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.