III SA/Gd 483/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 6 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 6 marca 2013 r. nr [...]. Decyzją z dnia 6 maja 2014 r. (sygn. akt [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 6 marca 2013 r. (nr [...]), którą odmówiono K. B. umorzenia należności wypłaconych na dziecko – O. R. (poprzednie nazwisko: B.) z tytułu świadczeń rodzinnych. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia 3 stycznia 2012 r. (nr [...]) Prezydent Miasta orzekł o zwrocie przez K. B. (dalej: "strona", "skarżąca") nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w kwocie 1.272 zł wraz z odsetkami ustawowymi. W dniu 21 lutego 2012 r. strona wniosła odwołanie od tej decyzji wraz z wnioskiem o umorzenie nienależnie pobranych rodzinnych świadczeń. Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2013 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. Następnie, decyzją z dnia 6 marca 2013 r. (nr [...]) Prezydent Miasta, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", art. 30 ust. 9, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), odmówił stronie umorzenia należności w kwocie 1.272 zł wraz z ustawowymi odsetkami w kwocie 271,49 zł z tytułu wypłaconych na O. R. świadczeń rodzinnych w okresie od dnia 1.05.2011 r. do dnia 31.08.2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że dzieci strony są osobami przewlekle chorymi i w związku z tym ponosi ona stałe, miesięczne wydatki na leki. Dochód rodziny stanowią: świadczenia rodzinne, w kwocie 734 zł; alimenty w kwocie 1.000 zł (600 zł na syna – M. S.; 400 zł na syna – J. P.) oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 252,60 zł, co łącznie daje kwotę 1.986,60 zł. Po odliczeniu od dochodu udokumentowanych kosztów niezbędnych dla utrzymania gospodarstwa domowego, pięcioosobowej rodzinie pozostaje do dyspozycji 935,28 zł miesięcznie. Do niezbędnych kosztów utrzymania nie zaliczono wydatków ponoszonych przez stronę nieregularnie, takich jak związanych z zakupem inhalatora oraz ciśnieniomierza. Organ stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że rodzina znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, niemniej jednak nic nie wskazuje, iż strona podejmuje działania w celu poprawy tej sytuacji. Wprawdzie jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku ale powinna aktywnie poszukiwać pracy. Również orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawność nie jest przeszkodą do podjęcia przez nią zatrudnienia. Występujące w sprawie okoliczności nie stanowią podstawy do zastosowania najdalej idącej ulgi wskazanej w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie szczególna i to szczególna na tle innych rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych. W ocenie organu rodzina posiada źródła dochodów umożliwiające spłatę przedmiotowego zobowiązania. Strona odwołała się od tej decyzji podnosząc, że po opłaceniu rachunków rodzina dysponuje kwotą 187 zł na osobę. Podkreśliła, że nie może podjąć pracy z uwagi na choroby dzieci: astmę i alergię skórną syna, co potwierdza zaświadczenie lekarza pediatry z dnia 1 marca 2013 r., częste infekcje górnych i dolnych dróg oddechowych u córki, podejrzenie niedosłuchu u syna O., a także własne kłopoty zdrowotne (przebyty w 1991 r. prawostronny paraliż z powodu krwiaka mózgu, łuszczyca oraz problemy kardiologiczne – migotanie przedsionka). Po rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 maja 2014 r. (sygn. akt [...]), na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 9, art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w myśl art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ administracji publicznej nie jest zobowiązany do uwzględnienia wniosku strony, nawet gdy stwierdzi, iż strona nie ma środków na zwrot wymagalnych należności. Zdaniem organu odwoławczego Prezydent Miasta wnikliwie i rzetelnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, ustalił stan faktyczny (sytuację materialną i zdrowotną rodziny), zgromadził i prawidłowo ocenił dowody, a także przedstawił szczegółowe uzasadnienie swojej decyzji. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego sytuacja materialna i zdrowotna rodziny jest trudna, niemniej jednak dochód rodziny nieznacznie przekracza kryterium dochodowe uprawniające do korzystania ze środków pomocy społecznej. Dochód ten jest wyższy niż minimum socjalne, określone w ustawie o pomocy społecznej. Powołując się na orzecznictwo organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie nie można mówić o szczególnie uzasadnionych okolicznościach przemawiającymi za umorzeniem nienależnie pobranych świadczeń. Na zakończenie wskazał, że strona może wystąpić o inne formy ulgi w spłacie należności, tzn. odroczenie terminu spłaty, rozłożenie należności na raty, czy też umorzenie odsetek od niespłaconej należności głównej. K. B. zaskarżyła powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżąca podkreśliła, że sama wychowuje 4 dzieci i od 1 stycznia 2014 r. nie otrzymuje alimentów na syna – K. P. i córkę – O. R. Ojciec córki jest cudzoziemcem i nie przebywa w Polsce, dlatego nie jest w stanie uzyskać zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji komorniczej, ponieważ ojciec córki nigdy nie miał meldunku w Polsce. Jej syn O. B. choruje na astmę oskrzelową od 2007 r., stale przyjmuje leki i pozostaje pod opieką poradni alergologicznej. Od 2013 r. posiada on orzeczenie o niepełnosprawności; potrzebuje pomocy na co dzień i często choruje. W związku z tym skarżąca nie może podjąć pracy. Skarżąca jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku a jej dochód wynosi 1.050 zł z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz alimenty na syna – M. S. Łączny dochód wynosi 1.650 zł miesięcznie. Jest schorowana i nie może spłacić takiej kwoty, nawet na raty. Prosiła o umorzenie należności (kwoty głównej wraz z odsetkami). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodało, że ewentualna zmiana sytuacji materialnej czy dochodowej może być przedmiotem rozważań w przypadku złożenia nowego wniosku o zastawanie ulg w spłacie zobowiązań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość zastosowanej procedury. Sąd, rozpatrując sprawę nie podejmuje zatem merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie decyzji podlegającej ocenie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś - w myśl art. 135 p.p.s.a. - sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest ocena prawidłowości (legalności) załatwienia przez organy administracji publicznej złożonego przez skarżącą na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", wniosku o umorzenie nienależnie pobranego na dziecko – O. R. (poprzednie nazwisko: B.) świadczenia rodzinnego za okres od maja do października 2011 r. z tytułu otrzymanego zasiłku rodzinnego, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, w kwocie 1.272,00 zł wraz z odsetkami. Zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Redakcja zacytowanego przepisu wskazuje, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego ("organ właściwy... może..."). Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego organ administracji ma zatem prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy, co nie oznacza, że rozstrzygnięcie takie może nosić cechy dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego, wynika z przepisu prawa materialnego, jakim jest art. 30 ust. 9 ustawy, a ograniczony jest ogólnymi regułami postępowania administracyjnego, określonymi w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013, poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.". Mając to na uwadze – aby móc uznać podjętą na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy decyzję za legalną – jej wydanie musi być poprzedzone zgromadzeniem materiału dowodowego, pozwalającym na ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy (art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie wszechstronnym i wnikliwym rozważeniem zebranego materiału (art. 80 k.p.a.) przez pryzmat ustalenia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny" osoby wnioskującej i ich oceny z punktu widzenia zastosowania jednej z "ulg" w spłacie nienależnie pobranego świadczenia, o których mowa w art. 30 ust. 9 ustawy. W tym miejscu należy podkreślić, że ocena istnienia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny" dających organom możliwość do umorzenia, odroczenia terminu płatności czy rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego winna być dokonywana w odniesieniu do aktualnej sytuacji życiowej (materialnej, dochodowej, zdrowotnej, rodzinnej) wnioskodawcy. Organ administracji publicznej, rozpoznając sprawę administracyjną, ma bowiem obowiązek każdorazowo brać pod uwagę zarówno stan prawny, jak i stan faktyczny istniejący w chwili podejmowania przezeń decyzji, co jest szczególnie istotne właśnie w przypadku rozstrzygnięć wydawanych w przedmiocie "ulg" w spłacie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Podstawą bowiem dla podjęcia decyzji w tym zakresie musi być ustalenie faktycznie istniejących ważnych powodów mających wpływ na funkcjonowanie rodziny i skonfrontowanie ich z konkretną (realną i aktualną) możliwością spłaty nienależnie pobranych świadczeń. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie sprostały tym wymogom. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że jako podstawę faktyczną swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przyjął w pełni ustalenia faktyczne, które legły u podstaw wydania decyzji przez organ I instancji. Ma to istotne znaczenie w niniejszej sprawie z uwagi na moment wydania decyzji przez organ odwoławczy. Należy bowiem zwrócić uwagę, że organ odwoławczy, rozpoznając sprawę i wydając decyzję po ponad 13-stu miesiącach od wydania pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia w sprawie, nie podjął jakichkolwiek czynności mających na celu "zaktualizowanie" podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia aktualnej sytuacji życiowej (materialnej, zdrowotnej), w jakiej znajduje się skarżąca wraz dziećmi. W świetle złożonej skargi i zawartych w niej wyjaśnień dotyczących zmiany (pogorszenia) sytuacji materialnej skarżącej od 2014 r. w porównaniu z 2013 r., wskazane zaniechanie organu odwoławczego – który posiada kompetencję do ponownego (pełnego) rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty - należy uznać jako naruszenie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, a w konsekwencji art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie podejmując bowiem czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego organ nie dysponował w istocie pełnym (wyczerpująco zebranym) materiałem dowodowym, a w konsekwencji nie miał możliwości rozpoznania sprawy w sposób wszechstronny. W niniejszej sprawie należy zwrócić także uwagę na to, że do odwołania załączona została kopia zaświadczenia lekarskiego, z którego wynika, że dziecko (O. B.) choruje na astmę oskrzelową i wymaga stałej opieki matki. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla wyjaśnienia kwestii potencjalnej zdolności do podjęcia przez skarżącą zatrudnienia, a w konsekwencji możliwości spłaty nienależnie pobranych świadczeń, na co także zwraca uwagę skarżąca w złożonej skardze. Analiza akt sprawy wskazuje jednak, że przedmiotowa okoliczność nie została poddana należytej ocenie przez organy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu pierwszoinstancyjnej decyzji wskazano w tym kontekście jedynie, że "strona jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. bez prawa do zasiłku, jednakże sam fakt zarejestrowania jako osoba bezrobotna nie zwalnia z aktywnego poszukiwania zatrudnienia. Strona posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności, jednakże nie stwierdzono, by istniały jakiekolwiek przeciwwskazania do podjęcia przez stronę zatrudnienia". Z powyższego wynika, że organ miał świadomość i poddał rozwadze wyłącznie kwestię potencjalnej możliwości zatrudnienia skarżącej z uwagi na okoliczności związane jedynie ze stanem jej zdrowia a nie z powodu stanu zdrowia jej dzieci i ewentualnej konieczności sprawowania nad nimi opieki, w zakresie uniemożliwiającym podjęcie jej zatrudnienia. Z tego też powodu konstatacja organu I instancji, że zgromadzony w aktach sprawy materiał nie wskazuje, by skarżąca chciała trudną sytuację materialną w jakiej się znajduje poprawić, jest przedwczesna. Z kolei stwierdzenie organu I instancji w podsumowaniu uzasadnienia, że w jego ocenie "rodzina posiada źródła dochodów umożliwiające spłatę przedmiotowego zobowiązania" nie zostało – w ocenie Sądu – wykazane przez organy. Z materiału dowodowego przyjętego za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia nie wynika, by sytuacja tak finansowa, jak i majątkowa rodziny skarżącej pozwalała na takie stwierdzenie, natomiast kwestia ewentualnych możliwości zmiany (poprawy) tej sytuacji z uwagi na możliwość podjęcia zatrudnienia przez skarżącą nie została – co zostało powyżej zasygnalizowane – wszechstronnie wyjaśniona i poddana ocenie organów. Mając to na uwadze należy uznać, że w tym zakresie naruszone zostały art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 9 ustawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pragnie podkreślić, że organy administracji publicznej są obowiązane do takiego pokierowania postępowaniem wyjaśniającym w celu zgromadzenia materiału dowodowego, aby możliwie jak najpełniej odzwierciedlał (obrazował) on istniejący w sprawie stan faktyczny (przede wszystkim w zakresie przedstawianych przez stronę argumentów uzasadniających żądanie) i tym samym dawał podstawę do stwierdzenia na ich podstawie, czy zastosowanie wnioskowanej "instytucji pomocy" określonej w art. 30 ust. 9 ustawy w realiach danej sprawy może być uzasadnione. W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że w art. 30 ust. 9 ustawy zawarty jest kierunek i granice uznania administracyjnego, które należy upatrywać poprzez pryzmat badania okoliczności ustawowo określonego zwrotu – "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące rodziny". W praktyce dla dokonania właściwej oceny tego zagadnienia, powinnością organu jest zatem rozważenie istotnie ważnych powodów mających wpływ na funkcjonowanie rodziny, tj. możliwości finansowych wnioskodawcy, posiadania przezeń dóbr materialnych, a także sytuacji życiowej wnioskodawcy, w tym stanu rodziny, wieku, stanu zdrowia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 132/12, LEX nr 1145882). Podnosi się także, że organy, przed podjęciem decyzji na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy, zobowiązane są do ustalenia w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności czy pozbawienie zobowiązanego tej kwoty nie spowoduje takiego pogorszenia się jego sytuacji materialnej, że będzie on zmuszony ubiegać się o dodatkowe świadczenia z pomocy społecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 920/10, LEX nr 957327, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 768/11, LEX nr 1146158 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 85/10, LEX nr 605691). Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą uwzględnić powyższą ocenę prawną i w prawidłowy sposób przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, tj. zgromadzić materiał dowodowy pozwalający na ustalenie aktualnej sytuacji życiowej rodziny skarżącej oraz dokonać jego wszechstronnego rozpatrzenia pod katem ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny" (art. 30 ust. 9 ustawy), w szczególności w zakresie rozważenia potencjalnych możliwości spłaty przez skarżącą nienależnie pobranych świadczeń, a co się z tym łączy realnych możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia.