II SA/Ol 257/13

Dnia 5 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi R. D.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. D. J. kwotę 120 złotych (słownie: sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4/ przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz radcy prawnego P. B. kwotę 240 złotych (słownie: dwieście czterdzieści) powiększoną o należny podatek VAT tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną z urzędu. Po rozpatrzeniu wniosku M.K. o ustalenie warunków zabudowy, Burmistrz decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy na działce nr [...] położonej w O., przy ul. [...] dla zamierzenia związanego z budową budynku mieszkalno-usługowego. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 w związku z art. 54 i art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647) zwanej dalej: u.p.z.p. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że po dokonaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych ustalono możliwość realizacji budynku mieszkalno-usługowego na wskazanej działce w zabudowie plombowej, tj. na granicy z działkami sąsiednimi nr [...] i [...]. Podstawę dla ustalenia warunków zabudowy planowanej inwestycji stanowiła dominująca szeregowa zabudowa mieszkalno-usługowa, zlokalizowana na działkach nr [...]. Planowana zabudowa plombowa działki nr [...] jest uzupełnieniem wolnej niezagospodarowanej przestrzeni między budynkami. W decyzji ustalono m.in. wysokość zabudowy do 3 kondygnacji naziemnych plus wysoki dach umożliwiający lokalizację jednej kondygnacji użytkowej, natomiast wysokość budynku do kalenicy dachu 13 m z tolerancją do 20%. Decyzja została uzgodniona z Kierownikiem Melioracji i Urządzeń Wodnych, Starostą i Dyrektorem Powiatowego Zarządu Dróg. Od powyższej decyzji R.J. – właściciel sąsiedniej działki nr [...], wniósł odwołanie podnosząc, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) zwane dalej: rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wskazał na błędy w przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Podał, że nieprecyzyjnie zostały określone wysokości budynków posadowionych na działkach w obszarze analizowanym, gdyż działka nr [...] jest różnie analizowana - autorka analizy wskazała, że wysokość do górnej kalenicy dachu wynosi 13,5 m podczas, gdy faktycznie jest to około 11,5 m, zostały nadto zmienione parametry zabudowy na działce nr [...] z 334 m² na 296 m² (intensywność zabudowy z 54% zmieniła się na 47,9%). Podniósł, że działka nr [...] jest zabudowana budynkiem wolnostojącym, który posiada okna w ścianie południowej, a analiza okoliczności tej nie uwzględnia. Wskazał również, że w sprawie dotyczącej działki nr [...] wydawane są przez organ I instancji kolejne decyzje ustalające warunki zabudowy i organ ten nie podejmuje działań po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy, nie kończy tych postępowań tylko wszczynane są nowe postępowania bez zakończenia poprzednich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] wydało decyzję uchylającą decyzję Burmistrza nr [...] w sprawie ustalenia na wniosek B.K. warunków zabudowy na działce nr [...] przy ul. [...] w O. Do rozpatrzenia pozostały jeszcze odwołania od decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...],[...] z dnia [...] oraz [...] z [...]. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że przeprowadzona w tej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Obszar analizowany wyznaczono w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W wyznaczonym obszarze analizowanym znalazła się zwarta zabudowa śródmiejska, a zatem planowana inwestycja spełnia wymóg kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji w wyznaczonym obszarze analizowanym prawidłowo określił średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na poziomie 61,39%, geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych) również została określona prawidłowo. Nie naruszono także przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustalając szerokość elewacji frontowej na poziomie 8,38 m dla wnioskowanej inwestycji. Za prawidłowe zostały również uznane zapisy odnośnie obowiązującej linii zabudowy i wskazanie, że planowaną zabudowę należy traktować jako zabudowę plombową w śródmiejskiej zwartej zabudowie, w związku z czym dopuszczalne jest lokalizowanie nowego obiektu w granicy działki. Kolegium wyjaśniło także, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] złożył jednocześnie B.K. i wskazał ten sam rodzaj inwestycji oraz identyczne parametry zabudowy ale dopuszczalne jest prowadzenie równocześnie kilku postępowań odnośnie tego samego obszaru i wydanie decyzji dotyczącej tego samego rodzaju inwestycji wielu wnioskodawcom. Na powyższą decyzję R.J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu podniesiono, że działka skarżącego nr [...] jest zabudowana budynkiem wolnostojącym, zgodnie z udzielonymi decyzjami o warunkach zabudowy i pozwoleniem na budowę. Budynek ten ma usytuowane drzwi i okna od strony południowej, która graniczy z działką nr [...]. Podkreślił, że kiedy budował swój budynek wolnostojący, nie istniało zagrożenie, że nastąpi od strony sąsiada dobudowa do granicy działki. Tymczasem organy obu instancji dopuszczają na działce nr [...] zlokalizowanie obiektu w granicy nieruchomości, co skutkować będzie m.in. brakiem światła dziennego w budynku skarżącego. Poza tym wysokość planowanej inwestycji nawiązuje wyłącznie do budynku usytuowanego na działce [...] (16 m), a nie nawiązuje do zabudowy na działce nr [...], co spowodowało ustalenie wysokości planowanej na działce [...] zabudowy do kalenicy dachu 13 m z tolerancją 20%. Nadto niezgodnie ze stanem faktycznym w warunkach zabudowy wskazano szerokość działki, gdyż nieruchomość ma 8,30 m szerokości, a w decyzji wskazano 8,38 m. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt. II SA/Ol 257/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie całkowitym, obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie radcy prawnego. W piśmie procesowym z dnia 25 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącego, radca prawny P.B., zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej: kpa., polegające na braku uzupełnienia materiału dowodowego o dokładne wyliczenia w zakresie średnich wartości, w jakich powinny się zawrzeć parametry planowanej inwestycji; - § 3 ust. 1 oraz § 6 pkt 1 i § 7 pkt 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez wydanie decyzji w oparciu o wyliczenia obarczone brakami w zakresie średnich wskaźników, na podstawie których organ w decyzji ustala parametry inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, że analiza cech zabudowy i zagospodarowania powinna zawierać dokładne dane uwiarygodniające stan faktyczny. Organy nie wyliczyły wszystkich koniecznych wskaźników, poprzestając jedynie na procentowym wyliczeniu intensywności zabudowy analizowanego terenu. Brak jest wyliczeń wskazujących na średnią szerokość elewacji frontowych, średnią wysokość górnej krawędzi elewacji oraz wysokości kalenic. W analizie znajdują się jedynie orientacyjne wartości liczbowe. Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. pełnomocnicy skarżącego podnieśli, że organ w uzasadnieniu decyzji posługuje się wartościami uśrednionymi, wybudowany na działce nr [...] budynek od samego początku był budynkiem wolnostojącym, zaś powierzchnia domu została zaniżona do 296 m², gdyż organ nie wziął pod uwagę powierzchni uskoku domu. Zaskarżona decyzja jest ostatnią, jaką otrzymali w rozpoznawanej sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...]. Z kolei pełnomocnik organu podniósł, że w sprawie nie była przeprowadzana wizja lokalna, zaś wskaźniki dla planowanej inwestycji zostały wyliczone prawidłowo. Podała, że nie jest wiadomym, w jaki sposób zakończyły się poprzednie sprawy dotyczące ustalenia warunków zabudowy, zwłaszcza te po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uczestnik postępowania B.K. wniósł o oddalenie skargi oraz wyjaśnił, że około miesiąca temu otrzymał decyzję Burmistrz, którą organ rozpoznał sprawę uprzednio uchyloną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działce nr [...] położonej w O., przy ul. [...] stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. art. 52 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zasada tak zwanego "dobrego sąsiedztwa", opisana w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., IV SA/Wa 950/04, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Na podstawie analizy takiego obszaru organ sprawdza, czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podnieść należy, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa warunki, jakie powinny być spełnione, aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenia organu co do spełnienia tego warunku nie jest dokonywane w sposób dowolny, lecz w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której zasady sporządzania określa rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy powinien nie tylko sprawdzić, czy decyzja taka spełnia wymogi określone przepisami u.p.z.p., ale także czy została podjęta w oparciu o wspomnianą analizę, sporządzoną zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr [...] uznając za organem I instancji, że zostały spełnione wymogi określone przepisami prawa. Takie stanowisko organu budzi jednak uzasadnione wątpliwości Sądu. I tak zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wysokość górnej krawędzi elewacji fontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przy czym, jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednym z zarzutów podnoszonych konsekwentnie przez skarżącego, tak w odwołaniu jak i w skardze, jest okoliczność, że wysokość planowanej inwestycji określono jedynie w nawiązaniu do wysokości budynku usytuowanego na działce nr [...] i nie nawiązano do zabudowy istniejącej na działce nr [...]. W sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem usługowo-mieszkalnym, którego część posiada wysokość jednej kondygnacji i stanowi bezpośrednie sąsiedztwo z działką o nr [...], a w pozostałej części budynek posiada wysokość trzech i dwóch kondygnacji. Wysokość do okapu dachu kształtuje się w orientacyjnych wielkościach 4,2 m, 9,6 m i 7 m, maksymalna wysokość głównej kalenicy dachu wynosi około 13 m. Z kolei działka nr [...] zabudowana jest budynkiem usługowo-mieszkalnym trzykondygnacyjnym plus poddasze użytkowe. Wysokość do okapu dachu wynosi 9,6 m, a do kalenicy dachu - 15,8 m. Określając w skarżonej decyzji warunki zabudowy dla planowanej inwestycji ustalono wysokość planowanego budynku usługowo-mieszkalnego do wysokości kalenicy dachu 13 m z tolerancją 20%. Z decyzji tej nie wynika jednak, czy tak ustalona wysokość spełnia kryteria określone w § 7 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Pomimo okoliczności, że skarżący w odwołaniu kwestię tę podnosił, Kolegium nie wyjaśniło tej sprawy i nie uzasadniło, na jakiej podstawie uznało ten zgłoszony zarzut za bezzasadny. Nadto należy wskazać w tym miejscu, że dopuszczalna tolerancja w wysokości kalenicy nie została przewidziana w § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. lecz zapis o takiej tolerancji przewidziano w § 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia dotyczącego ustalenia szerokości elewacji frontowej. Ponadto zauważyć należy również, że z treści § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika, iż wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano intensywność zabudowy w stosunku do powierzchni każdej z analizowanych działek. W decyzji o warunkach zabudowy na działce nr [...] przyjęto wskaźnik intensywności zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynoszący 61,39%, jednakże nie określono w jaki sposób taki wskaźnik intensywności zabudowy został wyliczony skoro w przeprowadzonej analizie brak jest wyliczenia tego wskaźnika, gdyż urbanista taki wskaźnik intensywności zabudowy ustalał indywidualnie dla każdej działki znajdującej się w obszarze analizowanym. Organ odwoławczy powinien w tym zakresie dokonać stosownych ustaleń zwłaszcza, że odwołujący się podnosił tę okoliczność podkreślając, że ten wskaźnik ustalony jest w kolejnych decyzjach w sposób dowolny, w zależności od tego jaką powierzchnię zabudowy urbanista przyjmie w odniesieniu do zabudowy na działkach o nr [...] oraz [...]. W decyzji nie wyjaśniono zatem w jaki sposób ten wskaźnik intensywności zabudowy został ustalony. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno odnieść się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu przez skarżącego mając na uwadze wskazania powyższe oraz ustalić, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy jako organ ponownie rozpoznający sprawę ma bezwzględny obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie uwzględniając zarzuty podnoszone w odwołaniu oraz obowiązek odniesienia się do tych zarzutów i twierdzeń strony odwołującej. Organ ponownie bowiem rozpoznaje sprawę w jej całokształcie uwzględniając zarzuty zgłoszone w odwołaniu. Tylko w taki sposób rozpoznając sprawę można mówić, o pełnym i jednoznacznym ustaleniu stanu faktycznego tej sprawy, co obliguje organ na mocy art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200, 205 § 2 i art. 209 ustawy ppsa. w związku z § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszonych przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 490).