II SA/Ol 26/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia 6 lipca 2017 r., Starosta "[...]" (dalej jako: "organ pierwszej instancji"), odmówił uzgodnienia pod względem ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]"wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce "[...]". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że Wójt Gminy "[...]", wnioskiem z dnia 23 czerwca 2017 r., wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na opisanej wyżej działce. Organ pierwszej instancji stwierdził, że planowana inwestycja realizowana będzie na działce o łącznej powierzchni "[...]"ha, w której skład wchodzą grunty rolne klasy: Ł1V (łąki trwałe) o pow. "[...]"ha, PslV (pastwiska trwałe) o pow. "[...]"ha, Rllla (grunty orne) o pow. "[...]"ha, Rlllb (grunty orne) o pow. 2,16 ha, "[...]"oraz N (nieużytki) "[...]". Zauważył, że w skład tej działki wchodzą grunty rolne klasy III, zgodnie natomiast z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161), na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nie leśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymagane jest uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Stosownie zaś do art. 7 ust. 2a tej ustawy, zgoda ta nie jest wymagana, jeśli użytki rolne klas I-III spełniają łącznie warunki określone w tym artykule. Po przeanalizowaniu odległości pomiędzy budynkami o funkcji mieszkalnej, posadowionymi na działkach położonych w najbliższym sąsiedztwie przedmiotowej działki, organ pierwszej instancji stwierdził, że w pobliżu przedmiotowej działki istnieje obszar zwartej zabudowy, lecz żadna części opisanej działki nie zawiera się w tym obszarze. Ponadto, działka ta nie spełnia warunków: położenia w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej, położenia w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej, oraz warunku, że powierzchnia gruntów klasy I-III na działce nie przekracza 0,5 ha. Z uwagi na fakt, że nie zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organ pierwszej instancji odmówił uzgodnienia pod względem ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W zażaleniu, złożonym od postanowienia organu pierwszej instancji, "[...]" (dalej jako: "Spółka") zarzuciła, że błędnie organ pierwszej instancji przyjął, jakoby nie można było zakresem obowiązywania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego objąć jedynie części działki. Zaznaczyła, że zamierza wyłączyć z produkcji rolniczej jedynie 100 m² gruntu klasy PsIV, a nie całą powierzchnię działki. Ponadto zauważyła, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie posługuje się pojęciem "nieruchomość", traktując pojęcie "działka" lub "teren" jednakowo, co pozwala na przyjęcie, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego może zostać wydana dla obszaru całej działki, jak i dla terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji, przy czym teren ten może obejmować jedną lub kilka działek, ale też jedynie określoną częścią działki. Mając na uwadze powyższe, Spółka stwierdziła, że dokonana przez organ pierwszej instancji analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy jest wadliwa i narusza art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. u. z 2017 r., poz. 1073), dalej jako "ustawa o planowaniu". Spółka podniosła ponadto, że organ pierwszej instancji pominął, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu, art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy nie jest stosowany wprost, a ma odpowiednie zastosowanie. W konsekwencji powyższego, interpretując art. 61 ust. 1 pkt 4 przy ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej należy wziąć pod uwagę art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. 2017 r., poz. 2062). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), postanowieniem z dnia 10 listopada 2017 r., utrzymało w całości w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, Kolegium przytoczyło treść art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 ustawy o planowaniu oraz art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zaznaczyło, że przedmiotem uzgodnienia jest określony projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, która ma być realizowana na przedmiotowej działce. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wywiodło, że terenem inwestycji w rozumieniu powołanych wyżej przepisów jest teren całej działki, a nie tylko jej część. Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy nie podzielił argumentów inwestora, że wskazanie w załącznikach do wniosku jedynie fragmentu działki obejmującego użytki klasy IV powoduje, że ocena spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu winna odnosić się tylko do tej części działki. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wobec występowania w obrębie przedmiotowej działki użytków klasy III, koniecznym było przeanalizowanie możliwości zastosowania art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ odwoławczy ocenił, że organ pierwszej instancji wyczerpująco odniósł się do warunku z art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a ponadto wnikliwie przeanalizował istnienie w terenie obszaru zwartej zabudowy w rozumieniu przepisów tej ustawy. Kolegium podzieliło stanowisko, że nie zostały spełnione warunki wymagające, aby co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawierała się w obszarze zwartej zabudowy. Zaakceptowało również ocenę, że nie została zachowana wymagana odległość działki od drogi publicznej, a także warunki dotyczące ograniczeń obszaru gruntów klasy III. Kolegium stwierdziło, że skoro art. 7 ust. 2a powołanej ustawy wymaga spełnienia łącznie wszystkich czterech warunków określonych w tym przepisie, a w sprawie wykazano niespełnienie dwóch z nich, to należało przyjąć, że w sprawie nie jest możliwe uzgodnienie projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że w przepisach ustawy o planowaniu nie został wskazany wprost wymóg objęcia ustaleniami miejscowych planów całości działek ewidencyjnych, nie może to jednak oznaczać, że pojęcie "terenu", jakim posługuje się ustawodawca w tej części ustawy ma być interpretowane odmiennie, niż w sposób przedstawiony w orzeczeniach sądów administracyjnych. Kolegium stwierdziło, że art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu jest adresowany do organów wydających decyzje o warunkach zabudowy. Odnosząc się natomiast do kwestii zastosowania w sprawie art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, Kolegium stwierdziło, że powyższa regulacja odnosi się do zasad interpretacji planów miejscowych przy lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zatem jej głównym adresatem są organy architektoniczno - budowlane. Zaznaczyło, że w przepisie tym wprost wskazano, że w braku planu stosuje się zasady wyrażone w ustawie o planowaniu, a zatem nie wyłączono na mocy tego przepisu stosowania art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, jak również przepisów ustawy o ochronie gruntów. Organ odwoławczy dodał, że zamierzenie inwestora nie jest infrastrukturą telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu, wobec czego nie podstaw do wyłączenia stosowania ustawy o planowaniu. W skardze, złożonej na postanowienie Kolegium z dnia 10 listopada 2017 r., Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie: - art. 52 ust. 2 pkt 1, w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 4, w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu w zw. z art. 7 ust. 2 pkt. 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez błędne uznanie przez organy administracji, że "terenem" inwestycji jest obszar całej "działki ewidencyjnej" gruntu, podczas gdy oznaczenie inwestycji jako terenu składającego się jedynie z części działki jest dopuszczalne, gdyż ustawodawca nie utożsamia terminu "teren" z pojęciem "działka" i w konsekwencji nie ma podstaw do domagania się uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolniczych na cele nierolnicze, jeśli inwestycja znajduje się na małej jej części; - art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu w zw. z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, przez uznanie przez organy administracji, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej i wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolniczych na cele nierolnicze, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Organy obu instancji odmówiły uzgodnienia pod względem ochrony gruntów rolnych i leśnych, projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na opisanej wyżej działce, gdyż uznały, że nie ma znaczenia wynikający z tego projektu fakt, że maksymalna powierzchnia planowanej inwestycji obejmuje wyłącznie 100 m² gruntu klasy PsIV. W ocenie organów obu instancji, oceniając projekt decyzji lokalizacyjnej z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych i leśnych należy bowiem uwzględnić całą działkę ewidencyjną o pow. "[...]"ha, w skład której wchodzą również grunty rolne kIasy Rllla (grunty orne) o pow. "[...]"ha, Rlllb (grunty orne) o pow. "[...]"ha. Organ odwoławczy stanął ponadto na stanowisku, że art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych odnosi się do zasad interpretacji planów miejscowych przy lokalizacji inwestycji celu publicznego, a jej głównym adresatem są organy architektoniczno - budowlane. Oceniając przedmiotową sprawę, przede wszystkim należy podnieść, że przedmiotowa inwestycja polega na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Przedsięwzięcie to, jako inwestycja celu publicznego, stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu, lokalizowane jest w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (z uwagi na brak planu miejscowego). Stosownie do powołanego art. 50 ust. 1, w postępowaniu w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego konieczne jest odpowiednie stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu, który jako jeden z warunków wydania decyzji przewiduje, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, chyba że jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W ocenie Sądu, użyte w art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu sformułowanie o "odpowiednim" stosowaniu art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, nie przesądza o bezpośrednim, czy automatycznym zastosowaniu wskazanej regulacji, dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Należy również wziąć pod uwagę, że rozważając kwestię "odpowiedniego" stosowania art. 61 ust. 1 pkt 4 przy ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, nie można pominąć regulacji przewidzianej w art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Przepis ten zawiera swoiste reguły interpretacyjne, które należy wziąć pod uwagę przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 46 ust. 1), a także przy interpretacji zapisów planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie tej ustawy (art. 75) w zakresie możliwości lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu, ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Ustawodawca uznaje zatem w ust. 2 art. 46 jednoznacznie, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Ponieważ ustawodawca stwierdza wyraźnie, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze i leśne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to w rezultacie nie można wymagać od wnioskodawcy spełnienia warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu, czyli badać czy teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne (zob. np. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 734/15, WSA w Łodzi z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 571/17, WSA w Rzeszowie z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 336/17 - dostępne [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Jednocześnie, Sąd nie podziela zarzutów skargi, dotyczących błędnego uznania przez organy administracji, że "terenem" inwestycji jest obszar całej "działki ewidencyjnej" gruntu, podczas gdy, w ocenie skarżącej, oznaczenie inwestycji jako terenu składającego się jedynie z części działki jest dopuszczalne, gdyż ustawodawca nie utożsamia terminu "teren" z pojęciem "działka" i w konsekwencji nie ma podstaw do domagania się uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolniczych na cele nierolnicze, jeśli inwestycja znajduje się na małej jej części. "Teren" w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu to obszar jednej lub kilku konkretnie określnych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Uzgodnienie pod względem ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się bowiem do całego obszaru działki objętej wnioskiem, nie jedynie zaś tej jej części, która w wyniku inwestycji zostanie faktycznie zabudowana. Postanowienie uzgodnieniowe przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce nie ma przeciwwskazań dla inwestycji pod względem ochrony gruntów rolnych. Powyższe stanowisko pozostaje jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ prowadzący postępowanie uzgodnieniowe zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, a swoje stanowisko uzasadni stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymanie nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. 2 w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.).