II SA/Ol 261/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Zarządu Województwa z dnia "[...]" r., Nr "[...]" w przedmiocie odwołania dyrektora "[...]" Szpitala "[...]" postanawia odrzucić skargę. Uchwałą z dnia "[...]" r. Zarząd Województwa rozwiązał z dniem 19 lutego 2008 r. umowę o pracę zawartą z A. B. - dyrektorem "[...]" Szpitala "[...]" - bez zachowania okresu wypowiedzenia, na podstawie art. 53 §1 pkt 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.). W uzasadnieniu uchwały podano, że Prokurator Prokuratury Okręgowej postanowieniem z dnia "[...]" r. zastosował wobec A. B. środek zapobiegawczy w postaci m.in. zawieszenia w czynnościach służbowych dyrektora szpitala. Od tej pory nie może ona świadczyć pracy na zajmowanym stanowisku. "[...]" Szpital "[...]" jest najważniejszą placówką ochrony zdrowia regionu i jego prawidłowe funkcjonowanie ma bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo zdrowotne mieszkańców. Nie jest właściwe dalsze zarządzanie tym szpitalem przez zastępcę dyrektora do spraw lecznictwa. Nie jest również możliwe dalsze utrzymywanie na stanowisku dyrektora osoby, która nie może świadczyć pracy, w sytuacji gdy do bieżącego rozwiązania pozostają pilne kwestie dotyczące m.in. niepokojów pracowniczych, planowanych zmian w funkcjonowaniu systemu służby zdrowia, organizacji współpracy z Wydziałem Nauk Medycznych Uniwersytetu "[...]" oraz przygotowywanie projektów inwestycyjnych. Pismem z dnia 3 marca 2008 r. pełnomocnik A. B. wezwał Zarząd Województwa do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie powyższej uchwały. Zarzucił, że nieobecność w pracy dyrektora nie usprawiedliwiała jej odwołania na podstawie art. 52 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy, gdyż zastosowany środek zapobiegawczy - brak możliwości pełnienia funkcji - nie jest tożsamy z usprawiedliwioną nieobecnością w pracy. Możliwe jest bowiem, na mocy art. 42 § 4 Kodeksu pracy, świadczenie pracy nie objętej zastosowanym środkiem. Pełnomocnik podniósł ponadto, że przedmiotową uchwałę podjęto przedwcześnie, gdyż w dacie jej podjęcia nie upłynął jeszcze miesięczny okres nieobecności w pracy, o którym mowa w art. 53 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy. Odpowiadając na powyższe wezwanie Zarząd Województwa w piśmie z dnia 20 marca 2008 r. wskazał, że w przedmiotowej sprawie A. B. nie służy prawo do wezwania organu samorządu województwa do usunięcia naruszenia prawa i prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Powyższe wynika z treści art. 90 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.), który przewiduje możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego tylko na przepis prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Nie jest ona również aktem podjętym w prawie z zakresu administracyjni publicznej, co wyłącza możliwość jej zaskarżenia na mocy art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej jako ppsa. Uchwała jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie odwołania ze stanowiska osoby pozostającej ze stroną w stosunku pracy na podstawie powołania nie jest aktem podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej, lecz jest oświadczeniem woli tego organu wywołującym skutki w sferze stosunków pracy. Zarząd Województwa nie podzielił ponadto zarzutów dotyczących naruszenia prawa przedmiotowa uchwałą. Wskazał, że przebywanie dyrektora po zastosowaniu środka zapobiegawczego na zwolnieniu lekarskim pozostawało bez wpływu dla istnienia w sprawie przesłanki z art. 53 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy. Wywiódł również, że upływ okresu zasiłkowego dyrektora z dniem 9 stycznia 2008 r. nie wpływa na prawidłowość zastosowania powołanego wyżej przepisu. W każdym przypadku gdy choroba pracownika stanowi element ochronny stosunku pracy ustawodawca daje temu wyraz w prawie pracy. w obowiązującym stanie prawnym brak jest uregulowań, które uzasadniałyby zarzuty dyrektora. W złożonej skardze A. B. zarzuciła przedmiotowej uchwale naruszenie art. 53 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). W uzasadnieniu podniosła argumentację zawartą już w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Stwierdziła ponadto, że zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i narusza jej interes prawny poprzez uchylenie aktu powołania. Wskazała, że Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r., sygn. W 10/93, stwierdził, iż nadzorowi administracyjnemu podlegają uchwały jednostki samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach zatrudniania i zwalniania kierowników jej jednostek organizacyjnych. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że osoba taka może bronić swoich praw przed sądem powszechnym, gdyż oba rodzaje kontroli nie wykluczają się wzajemnie, lecz są komplementarne. Akt administracyjny może wywoływać również skutki obligacyjne w sferze prawa cywilnego lub prawa pracy i nie przestaje przez to być aktem administracyjnym. Powierzenie zatem stanowiska kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej lub odwołanie z tego stanowiska nakazuje oceniać ważność tych czynności według przepisów prawa administracyjnego. W ocenie skarżącej brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego powinien skutkować wzruszeniem zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa podtrzymał w całości swoje stanowisko w sprawie wyrażone w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu administracyjnego jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, należało zatem zbadać dopuszczalność skargi. Kontrola sądowa w tym zakresie wykazała, iż wniesiona skarga jest niedopuszczalna. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kwestionuje prawidłowość uchwały Zarządu Województwa podjętej w przedmiocie rozwiązania z nią umowy o pracę. Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (§ 3). Podstawą wniesienia skargi na uchwałę zarządu województwa jest przepis art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. W doktrynie przyjmuje się, że ma on charakter lex specialis w stosunku do postanowień art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, wobec czego postanowienia tych przepisów można pominąć na zasadzie reguły wykładni lex posterior generalis derogat legi priori speciali (zob. T. Woś, H. Knysak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 64 i nast.). Powołany art. 90 ust. 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Ustawodawca przewidział zatem możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego wyłącznie aktów prawa miejscowego wydanych przez sejmik województwa w sprawie z zakresu administracji publicznej. Wyjaśnić należy, że aktem prawa miejscowego jest akt prawny zawierający normy prawne powszechnie obowiązujące na danym terytorium, skierowane do adresatów określonych w abstrakcyjny sposób, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji oraz ogłoszony w sposób przewidziany prawem. Zaskarżona uchwała nie odpowiada powyższemu kryterium. Bez wątpienia nie ma ona charakteru powszechnie obowiązującego ani abstrakcyjnego, dotyczy bowiem kwestii rozwiązania stosunku pracy z imiennie oznaczonym kierownikiem ściśle określonego publicznego zakładu opieki zdrowotnej i nie jest możliwe stosowanie jej postanowień do innych osób. Ponadto została wydana przez organ wykonawczy a nie stanowiący województwa (art. 31 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). Natomiast zgodnie z art. 16 ust. 1 powołanej ustawy to sejmik województwa jest organem stanowiącym i kontrolnym województwa. Odnosząc się do wywodów skargi w zakresie dopuszczalności zaskarżenia przedmiotowej uchwały, opartych na poglądzie wyrażonym w przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r., sygn. W 10/93 (OTK 1994/2/46), należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny ustalił w powołanej uchwale powszechnie obowiązującą wykładnię art. 85 i art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym oraz zawarł rozważania nad treścią art. 101 tej ustawy. Z dniem 1 stycznia 1999 r. na mocy art. 10 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126 z późn. zm.) tytuł ustawy o samorządzie terytorialnym otrzymał brzmienie "o samorządzie gminnym". Podkreślenia wymaga, że wskazane wyżej przepisy art. 85 i art. 87 dotyczą nadzoru nad działalnością komunalną gmin wykonywanego przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów oraz przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie spraw budżetowych, zaś art. 101 reguluje zasady i tryb zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał gminy. Powołany w skardze pogląd Trybunału wyrażony został w odniesieniu do dopuszczalności zaskarżania na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym uchwał organów gminy w sprawach zwalniania dyrektorów szkół jako kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, a nie uchwał organów samorządu terytorialnego wszystkich szczebli. Podkreślenia wymaga, że w ustawie o samorządzie województwa możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego została z woli ustawodawcy ograniczona wyłącznie do aktów prawa miejscowego. Różnicy tej, wydaje się, skarżąca nie dostrzega. Natomiast nie jest dopuszczalne wyprowadzenie takich samych wniosków z treści dwóch zawierających odmienne regulacje norm prawnych. W niniejszej sprawie skarżąca, w celu ochrony swoich praw pracowniczych, ma możliwość wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Sprawa, która może być załatwiona wyłącznie w toku postępowania cywilnego nie mieści się w zakresie kontroli sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, należało postanowić jak w sentencji.