II SA/Ol 261/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Wójt Gminy A decyzją z dnia "[...]" cofnął firmie A zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa - nr "[...]" z dnia "[...]" oraz zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu nr "[...]" z dnia "[...]" przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży - punkcie sprzedaży gastronomicznej w barze A przy ul. A. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że powodem cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych było nieprzestrzeganie określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych osobom nieletnim. Od decyzji odwołała się - w ustawowym terminie – spółka A, wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i zwrot sprawy temu organowi celem jej ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie art. 7, art, 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, wyrażającą się w szczególności w: a) ewidentnym naruszeniu zasady obiektywizmu i prawdy materialnej polegającym na odstąpieniu od przeprowadzenia wszelkich dowodów, które doprowadzić mogły do potwierdzenia stanowiska prezentowanego w sprawie przez skarżącego, w tym: - nieprzesłuchaniu w charakterze świadków barmanek zatrudnionych w lokalu prowadzonym przez skarżącego, mimo że to właśnie one (jedna z nich), stosownie do ustaleń organu administracyjnego, rzekomo sprzedać miały alkohol nieletniemu, - nieprzesłuchaniu w charakterze świadka R. L., który zawiadomił organ administracyjny o rzekomej sprzedaży alkoholu w przedmiotowym lokalu, - nieprzesłuchaniu w charakterze świadków osób towarzyszących małoletniemu M. M. w czasie zdarzenia objętego postępowaniem, - nieprzesłuchaniu w charakterze świadka osób, które obok L. P., przesłuchanej przez organ pierwszej instancji w dniu 27.10.2016 r., podpisały się na odwrocie karty zawiadomienia o rzekomej sprzedaży alkoholu nieletniemu w przedmiotowym lokalu, - braku ustalenia, w jaki sposób zakończone zostało postępowanie karne równolegle toczące się w tej sprawie i powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na nieaktualne informacje o prowadzeniu takiego postępowania, podczas gdy sprawa karna z uwagi na brak podstaw do postawienia komukolwiek zarzutów została w całości umorzona. b) niewłaściwej, wybiórczej i niewszechstronnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym: - przedłożonego do akt sprawy nagrania rzekomo świadczącego o zakupie w przedmiotowym lokalu alkoholu przez osobę nieletnią, podczas gdy sam nieletni poświadczył, że przebywał w lokalu w towarzystwie osoby pełnoletniej, - zeznania małoletniego świadka M. M., którego relacja potraktowana została jako wiarygodna podstawa do ustalenia zaistnienia przedmiotowego naruszenia, podczas gdy nie ulega wątpliwości, że działał on w zmowie z pozostającym w konflikcie z prezesem A R. L., wziął udział w zorganizowanej przez niego prowokacji mającej na celu rzucenie na spółkę fałszywego oskarżenia i niewątpliwie miał motyw by fałszywie poświadczyć, że to on a nie stojący przed nim przy ladzie pełnoletni kolega zakupił w barze alkohol, - zeznania L. P., której relacja (podobnie jak przesłuchanie pozostałych osób podpisanym na odwrocie zawiadomienia o rzekomym naruszeniu) uznana została za nieprzydatną dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy informacje podane przez świadka ewidentnie potwierdzają fakt preparowania przez R. L. dowodów rzekomo świadczących o przedmiotowym nadużyciu i dążeniu przez niego do fałszywego oskarżenia i zaszkodzenia podmiotowi prowadzącemu lokal, c) braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z jakiej przyczyny organ zakwestionował twierdzenia skarżącego o tym, że to nie nieletni zakupił alkohol w sytuacji wskazanej na nagraniu i odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom (zeznaniom i dokumentom) świadczącym o udziale nieletniego w prowokacji przygotowanej i wykreowanej przez R. L., mimo że złożone do akt sprawy nagranie nie uwiecznia samego aktu sprzedaży alkoholu (ani nieletniemu ani towarzyszącemu mu koledze), stąd oskarżenia R. L. nie mogą być uznane za oczywiste i bezsporne, 2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w lokalu A w A doszło do sprzedaży alkoholu nieletniemu M. M., co stanowi podstawę do cofnięcia koncesji na sprzedaż alkoholu, podczas gdy ustalenie to poczynione zostało w oparciu o fałszywe oskarżenia R. L. i spreparowany przez niego materiał dowodowy, który to błąd jest wynikiem w/w naruszeń proceduralnych. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że w dniu 13 października 2016 r. w lokalu gastronomicznym A została przeprowadzona kontrola, z której wynika, że lokal od połowy września 2016r. jest zamknięty ze względów ekonomicznych. Otwierany tylko w przypadku imprez okolicznościowych i specjalnych zamówień. Prezes Zarządu Spółki oświadczyła w czasie kontroli, że nie jest jej wiadomym, aby w lokalu dochodziło do sprzedaży alkoholu nieletnim i stwierdziła, że personel został przeszkolony pod tym kątem. Organ prowadząc postępowanie zawiadomił pełnomocnika Spółki o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania stron oraz świadków w dniu 27 października 2016r., jednocześnie pracownik organu zapoznał się ze zgromadzoną dokumentacją na Posterunku Policji w A. M. M., lat 16, w obecności opiekuna prawnego A. M. oświadczył w trakcie przesłuchania, że był z kolegami w barze A i zakupił tam dwa piwa i hamburgera, a osoba sprzedająca mu alkohol nie poprosiła go o okazanie dowodu osobistego. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji słusznie uznał, że w dniu 21 lipca 2016 r. w punkcie gastronomicznym - bar A przy ul. A doszło do sprzedaży alkoholu osobie nieletniej, które to zdarzenie uzasadnia cofnięcie wszystkich udzielonych zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych. Podkreślono, że w razie zaistnienia jakiegokolwiek złamania zasad(y) sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie, zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi musi być obligatoryjnie zrealizowane przez właściwy organ niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy. Ustawodawca stworzył instrument dający możliwość usunięcia najmniejszych nawet wątpliwości co do pełnoletności nabywcy napoju alkoholowego w postaci uprawnienia do zażądania - okazania dokumentu stwierdzającego wiek nabywcy (art. 15 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). Sprzedaż zaś napojów alkoholowych osobom, które nie ukończyły 18lat, jest rygorystycznie zabroniona art. 15 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy. Skargę na ww. decyzję wywiodła spółka A, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. W skardze powtórzono zarzuty zaprezentowane w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016, poz. 1018 j.t..) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2016 r. Dz.U. poz. 718 j.t.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów prawa mającego istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja SKO z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o cofnięciu firmie A zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa - nr "[...]" z dnia "[...]" oraz zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu nr "[...]’ z dnia 29.04.2016r. przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży - punkcie sprzedaży gastronomicznej w barze A przy ul. A. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że powodem cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych było nieprzestrzeganie określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych osobom nieletnim. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia był przepis art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016r., poz. 487 j.t.), zgodnie z którym zabrania się sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom do lat 18. Ocena przesłanek materialnoprawnych podjętego przez organy rozstrzygnięcia jest możliwa dopiero po uprzednim zweryfikowaniu prawidłowości przeprowadzonego postępowania w sprawie. W tym kontekście należy wskazać, że w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż realizując konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady jako postępowanie merytoryczne. Zwrot z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem organu I instancji. Ten skrót myślowy oznacza, iż organ odwoławczy doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji (zob. J. Zimmerman, glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95 - OSP 1997, z 4, poz. 83). Podkreśla się także zasadnie, że istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym (...) (zob. T. Woś, J. Zimmerman - glosa do uchwały Sądu Najwyższego z 23 września 1986 r. sygn. akt III AZP 11/86. Państwo i Prawo z 1989 r. z 8 str. 147). Takie odczytanie zasady dwuinstancyjności przekonuje o konsekwencji formułowanej w orzecznictwie sądowym reguły, że organ rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia (wyr. NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87, cyt. za Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem NSA..., s. 280; wyr. NSA z dnia 1 marca 1995 r., SA/Wr 1890/94, niepubl.). Przeprowadzenie analizy żądań wnoszącego środek prawny i uzewnętrznienie jej wyników w uzasadnieniu rozstrzygnięcia to jeden, ale bardzo istotny fragment rozpoznania całości (całokształtu) sprawy. Pozostałe elementy, organ - jako dysponent postępowania - ma obowiązek rozpoznać i rozpatrzyć we własnym zakresie, niezależnie od granic żądań legitymowanych podmiotów. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy ma obowiązek odnieść się nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu I instancji (por. wyr. WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r., III SA/Wa 2576/05, niepubl.). Ponadto zgodnie z unormowaną w art. 7 zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Tym samym po wstępnej kontroli wymogów formalnych zwykłego środka prawnego, organ II instancji powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., s. 147). Zadaniem organu II instancji jest rozważenie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, odnosząc się przy tym do zarzutów sformułowanych przez stronę, a nie tylko, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji (wyr. NSA z dnia 7 lutego 1996r., SA/Sz 2214/95, niepubl.). Na gruncie niniejszej sprawy postępowanie organu odwoławczego dotknięte jest istotną wadą polegającą na naruszeniu wskazanych wyżej reguł. Analiza decyzji Kolegium prowadzi wręcz do wniosku, że zaniechało ono ponownego przeprowadzenia postępowania i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Tymczasem było to jak najbardziej niezbędne i zasadne, zwłaszcza biorąc pod uwagę zaprezentowane przez skarżącą bardzo obszerne i konkretne zarzuty, które zostały sformułowane w odwołaniu (a następnie powtórzone w skardze). Strona odwołująca wskazała całe spectrum dowodów, których przeprowadzenia w jej ocenie organ zaniechał. Przywołała liczne nazwiska świadków, których zeznania według strony mogą mieć znaczny wpływ na ustalenie istotnych kwestii dla rozstrzygnięcia. Odwołująca zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i niewłaściwą ocenę dowodów. Sformułowała bardzo poważne zarzuty, wskazując na zeznania małoletniego świadka M. M., którego relacja potraktowana została jako wiarygodna podstawa do ustalenia zaistnienia przedmiotowego naruszenia, podczas gdy w ocenie skarżącej nie ulega wątpliwości, że działał on w zmowie z osobą pozostającą w konflikcie z prezesem A - R. L., wziął udział w zorganizowanej przez niego prowokacji mającej na celu rzucenie na spółkę fałszywego oskarżenia i niewątpliwie miał motyw by fałszywie poświadczyć, że to on, a nie stojący przed nim przy ladzie pełnoletni kolega, zakupił w barze alkohol. Organ odwoławczy niemal zupełnie nie odniósł się do zarzutów odwołania, które dotyczą przecież istotnych, a wręcz kluczowych dla rozstrzygnięcia kwestii. Kolegium nie przeprowadziło jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby zweryfikować zarzuty wskazane w odwołaniu, nie przesłuchało też żadnego wskazanego przez stronę skarżącą świadka i nie zweryfikowało zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Tym samym swoje rozstrzygnięcie oparło jedynie o zeznania złożone w dniu 27 października 2016r. na Posterunku Policji w A przez M. M., lat 16, w obecności opiekuna prawnego A. M., który oświadczył w trakcie przesłuchania, że był z kolegami w barze A i zakupił tam dwa piwa i hamburgera, a osoba sprzedająca mu alkohol nie poprosiła go o okazanie dowodu osobistego. Organ odwoławczy nie wystąpił nawet do Komendy Policji o przesłanie dokumentacji związanej z prowadzonym postępowaniem mającym związek z niniejszą sprawą, a było to jak najbardziej wskazane. W ocenie Sądu brak odniesienia się do zarzutu odwołania, świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy istoty sprawy w jej całokształcie. Powyższe stwierdzenia są tym bardziej doniosłe gdyż dotyczą również postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji. Przeprowadzone przez Wójta Gminy postępowanie trudno nazwać nawet szczątkowym. Okoliczności, które zostały podniesione we wcześniejszej części uzasadnienia, dotyczące konieczności przesłuchania świadków bez wątpienia powinny być wykonane przez organ pierwszej instancji, nie można rezygnować z przesłuchania świadka tylko dlatego, że nie stawił się on na pierwsze wezwanie, a tak przecież uczyniono w prowadzonym wcześniej postępowaniu. Nie można wykluczyć również konieczności przeprowadzenia konfrontacji, w przypadku gdy relacje świadków będą rozbieżne, a przesłuchana powinna być każda osoba, która może wnieść coś istotnego do sprawy, czyli praktycznie wszystkie osoby wskazane w odwołaniu i skardze. Wójt prowadzący postępowanie zobowiązany jest również do zwrócenia się do organów policji o udostępnienie materiału dowodowego dotyczącego prowadzonego postępowania przygotowawczego w sprawie sprzedaży alkoholu nieletniemu. Na podstawie zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego stwierdzić można, że nieletni niósł piwo, nie jest jednak rzeczą wyjaśnioną w sposób dostateczny, czy to piwo on również zakupił. W tym stanie rzeczy oczywistym jest, że Sąd w żadnym stopniu nie przesądza przyszłego rozstrzygnięcia organów, gdyż będzie ono uzależnione od treści zgromadzonego materiału dowodowego. Dlatego też Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy p.p.s.a., uchylił w pkt I wyroku zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.