II SA/Ol 269/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi D. S. i M. N. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z 3 listopada 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych, realizowanych w warunkach samowoli budowlanej, polegających na montażu belek drewnianych na poziomie poddasza nieużytkowego budynku wielorodzinnego [...], do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w B. PINB podał, że pismem z 18 października 2021 r. wezwał J. i D.C. (dalej: "inwestorzy") do przedłożenia zgody wszystkich pozostałych współwłaścicieli ww. budynku wielorodzinnego na montaż belek drewnianych w poziomie poddasza nieużytkowego w tym budynku, realizowanych w warunkach samowoli budowlanej. Inwestorzy dostarczyli organowi pierwszej instancji 2 listopada 2021 r. kopię wniosku o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd z potwierdzeniem nadania przesyłki, a tym samym wykazali, że w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zwrócili się sądu, stosownie do art. 100 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.". PINB wyjaśnił, że zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Stwierdził, że niezbędne było zawieszenie postępowania w sprawie, gdyż konieczne jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rozstrzygnięcie kwestii posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane warunkuje możliwość legalizacji robót budowlanych, wobec czego stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wynik tego postępowania jest bowiem kluczowy dla oceny, czy legalizacja samowolnie wykonanych robót budowlanych jest możliwa. W złożonym zażaleniu D.S. i M.N. (dalej: "skarżący") zarzucili, że ww. postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. przez błędne ustalenie, że w okolicznościach faktycznych sprawy występuje zagadanie wstępne i prowadzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd rejonowy, podczas gdy zgoda na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną powinna mieć charakter pierwotny. Wywiedli, że nie wystarcza następcze potwierdzenie tej czynności przez pozostałych współwłaścicieli lub sąd. Przedmiotowe roboty budowlane zostały już wykonane bez zgody pozostałych współwłaścicieli, co potwierdziły oględziny przeprowadzone 10 sierpnia 2021 r., zatem brak jest możliwości uzyskania następczej zgody pozostałych współwłaścicieli i sądu. Tym samym, w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne i prowadzenie postępowania PINB nie zależy od rozstrzygnięcia przez sąd wniosku inwestorów o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd, gdyż brak jest podstaw faktycznych i prawnych do uwzględnienia wniosku i wydania zezwolenia z mocą wsteczną. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 12 stycznia 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że 5 stycznia 2022 r. do organu odwoławczego wpłynęło pismo Sądu Rejonowego w B., potwierdzające, że inwestorzy złożyli wniosek o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd, tj. na montaż belek drewnianych na poziomie poddasza nieużytkowego w ww. budynku wielorodzinnym. Zauważył, że kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlowe w toku stosowania procedury naprawczej z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego jest kluczowa, podobnie jak zgodność wykonanych robót z przepisami technicznymi i organy winny ją w tym postępowaniu badać, co potwierdza treść uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 i orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wyjaśnił, że warunkiem zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest ustalenie, że bez wydania rozstrzygnięcia w innym postępowaniu nie jest możliwe prawidłowe rozpatrzenie danej sprawy i z tego względu postępowanie w tej sprawie musi zostać zawieszone. W przedmiotowej sprawie złożenie przez inwestorów do sądu rejonowego wniosku o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd powoduje, że zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. było uzasadnione. Stosownie bowiem do art. 199 Kodeksu cywilnego, do rozporządzenia rzeczą wspólną oraz innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Stwierdził, że organy administracji nie mają kompetencji do ingerowania w stosunki cywilnoprawne i zastępowania w tym zakresie sądów powszechnych. W takiej sytuacji powstaje zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W złożonej skardze skarżący powtórzyli zawarty w zażaleniu zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. Wywiedli, że zawieszenie postępowania nastąpiło wskutek wadliwego ustalenia, że w okolicznościach faktycznych sprawy występuje zagadnienie wstępne i prowadzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd rejonowy, podczas gdy prowadzenie postępowania przez PINB nie zależy od rozstrzygnięcia przez sąd wniosku inwestorów o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd, gdyż brak jest podstaw faktycznych i prawnych do uwzględnienia wniosku i wydania zezwolenia z mocą wsteczną. Stwierdzili, że zgoda na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną powinna mieć charakter pierwotny, co oznacza, że nie wystarcza późniejsze (następcze) potwierdzenie tej czynności przez pozostałych współwłaścicieli lub sąd. Przedmiotowe roboty budowlane zostały już wykonane bez zgody pozostałych współwłaścicieli, co znaczy, że brak jest możliwości uzyskania następczej zgody zarówno pozostałych współwłaścicieli i Sądu. Stwierdzili, że PINB błędnie pouczył inwestorów o możliwości uzyskania następczej zgody sądu na dokonanie czynności, które faktycznie zostały już zrealizowane, a następnie błędnie zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżących, brak jest podstaw faktycznych i prawnych do uzyskania takiego zezwolenia sądu przez inwestorów, a zatem nie będą oni mogli w ten sposób wykazać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w związku z robotami, które już wykonali. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia PINB oraz zasądzenie od WINB na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i argumentację tam przedstawioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Natomiast art. 100 § 1 k.p.a. przewiduje, że organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpi, gdy ziszczone są cztery elementy: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Kontrolowane postępowanie administracyjne prowadzone jest w trybie art. 50 – art. 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, z późn. zm.), dalej: "Pb". Dotyczy bowiem ono zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych, polegających na montażu belek drewnianych na poziomie poddasza nieużytkowego budynku wielorodzinnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Decyzje wydane w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w tym nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego) podejmowane są w tych sytuacjach, gdy organ nadzoru budowlanego ustali, że nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Pb (por. wyrok NSA z 9.05.2022, II OSK 1428/19 i z 8.12.2020 r., II OSK 1783/18). W ramach tych ustaleń organ administracji powinien także wyjaśnić czy inwestor może nabyć tytuł prawny, z którego takie prawo będzie wynikało. Przy czym, w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażane jest stanowisko, że choć w postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego nie może zobowiązać inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to nie jest to równoznaczne ze zwolnieniem organu z obowiązku badania tego prawa w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Jednocześnie należy zaznaczyć, że obowiązek badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50 – art. 51 Pb nie oznacza, że organy administracji są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Tytuły prawne, z których wynika do dysponowania nieruchomością na cele budowlane prawo, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Organy administracji nie mają zaś kompetencji do ingerowania w stosunki cywilnoprawne i zastępowania w tym zakresie sądów powszechnych. W konsekwencji, rzeczą organu administracji jest każdorazowo rozważenie, czy w okolicznościach konkretnej sprawy rozstrzygnięcie sprawy cywilnej nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie budowlanej. W przypadku współwłasności nieruchomości, roboty budowlane wymagają co do zasady, jako należące do kategorii czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, udzielenia zgody na ich wykonanie przez współwłaścicieli w sposób zgodny z prawną formą zarządu tej nieruchomości. We wspólnotach mieszkaniowych wymagane jest udzielenie zgody na wykonanie tych robót przez wszystkich współwłaścicieli (art. 19 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali; Dz. U. z 2021 r. poz. 1048) lub podjęcie przez właścicieli lokali uchwały, wyrażającej zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielającej zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej, a w razie braku zgody lub uchwały zastąpić je może orzeczenie sądu (zob. art. 22 ust. 2 i art. 24 ustawy o własności lokali). Jeżeli zatem się pojawia spór w ww. zakresie, rozstrzygnąć go może tylko sąd powszechny. Wówczas może powstać zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że zakres i charakter samowolnie wykonanych robót budowlanych uzasadniał zakwalifikowanie ich do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, a zatem wymagana była zgoda większości właścicieli lokali lub stosowna uchwała, ewentualnie zastąpione orzeczeniem sądu. Zaznaczyć należy, że treść wniosku inwestorów z 2 listopada 2021 r., o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd, złożonego do Sądu Rejonowego w B., wskazuje, że wykonanie spornych robót budowlanych zostało zgłoszone do PINB przez skarżącego 27 sierpnia 2018 r. Zgodnie z art. 19 ustawy o własności lokali w brzmieniu obowiązującym w ww. dacie, jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. W dacie złożenia ww. wniosku przez inwestorów, przepis ten przewiduje, że ww. tryb ma zastosowanie, gdy liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż trzy. Z akt sprawy wynika zaś, że w przedmiotowym budynku wyodrębniono cztery lokale. Jak już wskazano wyżej, organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do ingerowania w stosunki cywilnoprawne i zastępowania w tym zakresie sądów powszechnych, w tym w zakresie oceny skuteczności złożonego do sądu wniosku inwestorów. Natomiast w przedstawionych okolicznościach faktycznych i prawnych, złożenie przez inwestorów wniosku do sądu rejonowego o zezwolenie na wykonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Od treści rozstrzygnięcia tego sądu zależy bowiem, w jaki sposób zostanie zakończone postępowanie prowadzone przez PINB. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.