II SA/Ol 270/16

Dnia 26 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Hanna Raszkowska sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2016 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg publicznych gminnych postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. M. P. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 30 września 2015 r. Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg publicznych gminnych w zakresie w jakim przepis § 1 pkt 1 uchwały zalicza do kategorii dróg publicznych drogę położoną w obrębie [...] oznaczoną jako działka nr [...] i [...]. Skarżący zarzucił, iż przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o drogach publicznych, rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, Kodeksu cywilnego oraz Konstytucji RP gdyż w dniu podjęcia tego aktu nie spełniała określonych w przepisach prawa wymogów i wniósł o stwierdzenie jej nieważności we wskazanym zakresie. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący wezwał Radę Miejską w B. do usunięcia naruszenia, lecz w dniu 9 stycznia 2016 r. otrzymał negatywną odpowiedź. Podał, że jest właścicielem działek o nr [...] oraz [...], a powołane ustalenia uchwały mogą zostać uznane za naruszające prawo własności w zakresie korzystania z rzeczy, wobec wprowadzenia ograniczenia co do możliwości zabudowy odnośnych części obu należących do niego działek, zgodnie z posiadaną przez niego decyzją o pozwoleniu na budowę. Droga położona w obrębie [...] oznaczona jako działki nr [...] i [...] w części oznaczonej jako działka [...] nie spełnia bowiem określonych prawem wymogów, przez co jej realizacja będzie się wiązała z koniecznością poszerzenia szerokości działki nr [...] kosztem innych działek, w szczególności kosztem działek nr [...] i [...] stanowiących własność skarżącego. W związku z tym zdaniem skarżącego nie ma możliwości realizacji określonej w uchwale drogi bez ingerencję w sferę jego własności. Podniósł ponadto, że zaskarżona uchwała narusza obiektywny porządek prawny. Przytaczając przepisy oraz orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, że warunkiem zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych jest łączne spełnienie dwóch zasadniczych przesłanek, a mianowicie uchwała rady gminy w przedmiocie nadania drodze statusu drogi publicznej gminnej musi zostać pojęta po uprzednim zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu, a po drugie droga musi już (czyli w dniu podjęcia uchwały najpóźniej) spełniać określone wymogi techniczno-użytkowe, określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W związku z tym skarżący podkreślił, że przedmiotowa droga oznaczona jako działki nr [...] i [...] w części oznaczonej jako działka [...] nie spełnia powyższych wymogów w zakresie wymaganej szerokości pasa ruchu. Podniósł, że z § 15 pkt. 4, pkt. 5 i pkt. 6 powołanego rozporządzenia wynika, że w przypadku dróg klas Z, L D (w świetle tego aktu prawnego drogi gminne winny mieć parametry L, D, wyjątkowo zaś Z) szerokość ta winna wynosić odpowiednio: 3,00 m, 2,75 m, 2,50 m. Tymczasem przedmiotowa działka, służąca obsłudze ruchu dwukierunkowego, na całej swojej długości przebiegu posiada szerokość wynoszącą od 4 do 4,5m. Zatem droga - obejmująca obie działki - nie spełnia wymogów techniczno-użytkowych i nie może zostać zakwalifikowana do kategorii dróg publicznych gminnych. Dodatkowo skarżący podał, że poszerzenie szerokości działki nr [...] kosztem innych działek nie jest prawnie dopuszczalne ze względu na to, iż tereny obu działek wraz z działką [...] stanowią historyczny układ i są objęte ochroną Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wskazał także, że działka [...] nie jest zagospodarowana i brak na niej stosownej infrastruktury. W związku z tym zdaniem skarżącego Rada Miejska nie była uprawniona do nadania tej drodze statusu drogi publicznej gminnej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta B. wniósł o jej odrzucenie w całości, ewentualnie o jej oddalenie. Podniesiono, że skarżący nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazano, że nawet ze sformułowań zawartych w skardze wynika, że w chwili obecnej interes prawny skarżącego nie został naruszony żadnymi działaniami, a zarzuty skarżącego oparte są na spekulacjach i domysłach. Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że naruszenie interesu musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Skoro zaś interes prawny skarżącego nie został naruszony, to nie posiada on legitymacji do wniesienia skargi. Z ostrożności procesowej organ odniósł się także do zarzutów skarżącego dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych wymaga zaistnienia wyłącznie przesłanek określonych w art. 7 ustawy o drogach publicznych i nie jest uzależnione od spełnienia warunków technicznych, określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Odnosząc się natomiast do powołanego przez skarżącego orzecznictwa wskazano, że orzeczenia te dotyczą innych kwestii, bądź też przytoczone fragmenty są wyrwane z kontekstu. W związku z tym w ocenie organu przedmiotowa uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującym prawem. Pismem z dnia 20 kwietnia 2016r. pełnomocnik skarżącego wniósł o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 1105/15, dotyczącej skargi M. P. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 31 marca 2015r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w B. Podniósł, że powołanym wyrokiem Sąd stwierdził nieważność miejscowego planu przewidującego poszerzenie działek nr [...] i [...] poprzez wywłaszczenie nieruchomości skarżącego. W związku z tym droga nie będzie poszerzona i zdaniem pełnomocnika skarżącego, jeśli wyrok ten stanie się prawomocny, będzie miał istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Postanowieniem Sądu wydanym na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016r. oddalono wniosek o zawieszenia postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Podnieść jednak należy, że art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zatem w obecnym stanie prawnym w przypadku skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., Sąd bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi w wyżej wskazanym zakresie. Zważyć należy, że przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych, czyli uchwała wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej, stanowiąca akt prawa miejscowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 102/08). Została podjęta m.in. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015r. poz. 1515 ze zm., dalej jako: u.s.g.). Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie skarżący skutecznie wyczerpał tryb wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem poprzedził wniesienie skargi stosownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 17 października 2015r., które wpłynęło do organu w dniu 10 grudnia 2015r.), jak również zachował termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jednakże w ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie narusza jego interesu prawnego. W myśl ugruntowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego. Niezbędne jest zatem wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, że interes prawny, o którym mowa w powołanym przepisie powinien być osobisty, własny, indywidualny. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2002r. (IV SA 1486/01, niepubl.) musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Ponadto interes prawny powinien być aktualny, co oznacza po wejściu w życie danego aktu interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2008r. (sygn. akt I OSK 277/08, LEX nr 490092) wskazano, że naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, a jeżeli nie zostanie zniwelowane na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naruszenie to nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości. W niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę na uchwałę w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg publicznych gminnych w zakresie w jakim do kategorii tych dróg zaliczono drogi oznaczone jako działki [...] i [...]. Przy czym w jego ocenie uchwała ta narusza jego interes prawny, gdyż wybudowanie przedmiotowej drogi zdaniem skarżącego będzie wymagało jej poszerzenia kosztem należących do niego działek. Wyjaśnić należy, że zaliczenie dróg wewnętrznych do kategorii dróg publicznych w sytuacji, gdy drogi te (nieruchomości gruntowe) nie stanowią własności skarżącego, jak też drogi te nie przebiegają przez działki należące do skarżącego, a jedynie jedna z działek objętych uchwałą (nr [...]) graniczy z należącymi do niego nieruchomościami nie mogło naruszyć interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. Należy bowiem wyjaśnić, że każda uchwała wytyczająca drogi powoduje pewne konsekwencje w postaci uciążliwości o różnorodnym charakterze na danym terenie. Uciążliwości te mieszczą się jednak wyłącznie w sferze interesu faktycznego, a nie interesu prawnego, uwzględnionego w przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. Ponadto uchwała taka nie stanowi podstawy do wszczęcia jakiejkolwiek procedury wywłaszczeniowej, ani też o rozpoczęciu inwestycji polegającej na budowie drogi. Budowa drogi wymaga bowiem pozwolenia na budowę, które wydaje się na podstawie ustaleń planu miejscowego (decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego), a nie w oparciu o uchwałę o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych. W zawiązku z tym twierdzenie skarżącego, że naruszenie jego interesu nastąpi w przyszłości, kiedy gmina przystąpi do realizacji przedmiotowej drogi jest jedynie hipotetyczne, a ponadto nie wynika z podjętej uchwały, lecz odnosi się do ewentualnych działań inwestycyjnych ze strony gminy. Dodatkowo należy wskazać, że zarówno z akt sprawy, jak i wyjaśnień złożonych na rozprawie wynika, że droga oznaczona jako działka [...] nie sąsiaduje z żadną działką należącą do skarżącego. Zatem w tym zakresie nawet argumentacja dotycząca konieczności poszerzenia drogi kosztem nieruchomości skarżącego jest zupełnie bezpodstawna. Skoro zaś nie wykazano naruszenia interesu prawnego skarżącego, to Sąd nie może badać prawidłowości podjętej uchwały. W związku z tym Sąd nie może odnieść się do zarzutów skargi co do braku podstaw do podjęcia zaskarżonej uchwały z uwagi na niespełnienie wymogów technicznych przez przedmiotową drogę. Odnosząc się do postanowienia Sądu oddalającego wniosek o zawieszenia postępowania sądowego do czasu uprawomocnienia się orzeczenia w sprawie dotyczącej skargi na plan miejscowy obejmujący m.in. teren przedmiotowych działek wyjaśnić należy, że wynik tego postepowania nie ma żadnego związku z niniejszą sprawą. Uchwała w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych nie jest uwarunkowana koniecznością podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a kwestia możliwości technicznych wybudowania przedmiotowej drogi w ogóle nie jest przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu. Wobec powyższego na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 2 pkt 1 p.p.s.a.