II SA/Ol 274/11

Dnia 8 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2011 roku sprawy ze skargi M. S. na pismo Wójta Gminy z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odrzucenia protestu w sprawie wyborów sołtysa i rady sołeckiej oddala skargę Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 30 stycznia 2011r. M. S. na podstawie § 25 Statutu Sołectwa wniósł protest przeciwko wyborom sołtysa i rady sołeckiej wsi A z dnia "[...]", żądając ich unieważnienia. Zarzucił przy tym dokonanie ww. wyborów z naruszeniem § 8, § 19 pkt 1, 5, 7 i 8 w związku z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym i art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W uzasadnieniu M. S. wskazał, że na miejsce zebrania wyznaczono "dom sołtysa Państwa M.", a mieszkańcom stworzono odczucia, że uczestniczący w zebraniu wyborczym Wójt Gminy, przedstawiciele Rady Gminy i Urzędu Gminy poprzez takie wskazanie miejsca wyborów popierają kandydata na sołtysa w osobie właściciela domu, w którym dokonywano wyborów. Wyznaczając zaś miejsce wyborów w rzeczonym mieszkaniu uniemożliwiono de facto osobom skłóconym z sołtysem oddanie głosu. W lokalu tym ponadto nie stworzono warunków do zachowania tajności wyborów. Nadto karty do głosowania na kandydatów na sołtysa sporządzono sprzecznie z postanowieniami § 19 pkt 8 Statutu Sołectwa, bowiem kandydatów nie wymieniono w porządku alfabetycznym, co mogło wprowadzić w błąd osoby głosujące. W skardze podniesiono również, że do wyborów dopuszczono osoby nie posiadające czynnego prawa wyborczego czyli niektóre osoby nie będące stałymi mieszkańcami Sołectwa A. Skarżący poddał również w wątpliwość bierne prawo wyborcze dotychczasowego sołtysa, a więc zwycięzcę zaskarżonych wyborów, sugerując, iż został on skazany za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. W skardze podkreślono także skandaliczne zachowanie S. M., jakiego według skarżącego miał on się często dopuszczać, co powinno go dyskwalifikować jako kandydata na sołtysa. Skarżący zarzucił także, że Statut Sołectwa A, na podstawie którego przeprowadzono wybory, jest nieważny, gdyż zawiera zapisy sprzeczne z ustawą o samorządzie gminnym. Po rozpatrzeniu protestu strony pismem z dnia 3 lutego 2011r. Wójt Gminy go odrzucił. Stwierdził przy tym, że wyznaczone miejsce odbycia wyborów nie miało żadnego wpływu na ich wynik. Ponadto zachowane zostały wszystkie niezbędne wymogi co do tajności głosowania. Niezachowanie natomiast kolejności alfabetycznej na karcie do głosowania nie miało wpływu na wynik wyborów. Ponadto w głosowaniu brały udział osoby ujęte w stałym rejestrze wyborców Sołectwa A. Podniesiono również, że S. M. nie został skazany prawomocnym wyrokiem. Dlatego też w ocenie Wójta brak jest podstaw do unieważnienia przedmiotowych wyborów. Następnie M. S. pismem z dnia 21 lutego 2011r. wezwał "Zarząd Gminy" do usunięcia naruszenia prawa. Strona wskazała, że organ rozpatrując jej protest nie odniósł się do wszystkich zarzutów, pomijając całkowicie kwestie dotyczące Statutu Sołectwa A, do innych zaś zagadnień odnosząc się lakonicznie. M. S. jeszcze raz podtrzymał wszystkie zarzuty zawarte w jego proteście. W odpowiedzi pismem z dnia 21 marca 2011r. Wójt Gminy poinformował stronę, że podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie odrzucenia protestu zawarte w piśmie z dnia 3 lutego 2011r. Następnie M. S. pismem z dnia 2 kwietnia 2011 r. wywiódł skargę na oddalenie przez Wójta Gminy protestu wyborczego dotyczącego wyborów sołtysa i rady sołeckiej z dnia 25 stycznia 2011r., co wyrażono w piśmie Wójta Gminy z dnia 3 lutego 2011 r. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył zarzuty zawarte w jego piśmie z dnia 30 stycznia 2011r. określonym jako protest. Podniósł okoliczność przeprowadzenia wyborów w domu dotychczas urzędującego sołtysa, co jednoznacznie preferowało go w głosowaniu. Ponadto skarżący stwierdził, że w lokalu tym nie stworzono warunków do zachowania tajności wyborów. Nie było bowiem miejsc oddzielonych parawanem, kotar ani też blatów umożliwiających swobodne głosowanie. Skarżący podniósł przy tym, że rodzina sołtysa zaglądała do kart głosowania, powodując brak komfortu głosowania i psychiczną presję na niektóre osoby. Nadto karty do głosowania na kandydatów na sołtysa sporządzono sprzecznie z postanowieniami § 19 pkt 8 Statutu Sołectwa, bowiem kandydatów nie wymieniono w porządku alfabetycznym, co mogło wprowadzić w błąd osoby głosujące. W skardze podniesiono również, że do wyborów dopuszczono osoby nie posiadające czynnego prawa wyborczego czyli niektóre osoby nie będące stałymi mieszkańcami Sołectwa A ale bardzo często powiązane rodzinnie, towarzysko lub pracowniczo z osobą S. M. Według autora skargi dopuszczenie do głosowania osób, które nie miały miejsca stałego zameldowania w Sołectwie A, nawet gdyby były ujęte w Stałych Rejestrach Mieszkańców, stanowiło istotne naruszenie mogące mieć wpływ na wynik wyborów. Skarżący poddał również w wątpliwość bierne prawo wyborcze dotychczasowego sołtysa, a więc zwycięzcę zaskarżonych wyborów, sugerując, iż został on skazany za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Zarzucił on, że kwestia ta nie została zweryfikowana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 21 marca 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na gruncie przedmiotowej sprawy M. S. na podstawie § 25 Statutu Sołectwa A wniósł protest przeciwko wyborom sołtysa i rady sołeckiej wsi A z dnia 25 stycznia 2011r., żądając ich unieważnienia. Po rozpatrzeniu protestu pismem z dnia 3 lutego 2011r. Wójt Gminy na podstawie § 25 ust. 2 Statutu Sołectwa A go odrzucił. W pierwszym rzędzie należało rozważyć czy tut. Sąd jest właściwy do rozpatrzenia sprawy odrzucenia - pismem z dnia 3 lutego 2011r. - protestu skarżącego przez Wójta Gminy. W ocenie Sądu ten akt prawny organu wykonawczego gminy należy zaliczyć w myśl art. 3 § 2 pkt 6 ppsa do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. O właściwości sądu w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego, które nie stanowią aktów prawa miejscowego, przesądzające znaczenie ma to, że akt taki został podjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przy tym akt ten może dotyczyć większej lub mniejszej liczby osób, a nawet jednej, wskazanej w tym akcie osoby. Zasadnicze znaczenie ma więc to, czy akt został podjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego, i czy sprawa, w której ten akt został podjęty, jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Należy mieć przy tym na względzie, że ta kategoria aktów nie obejmuje rozstrzygnięć w sprawach z zakresu administracji publicznej załatwianych w drodze decyzji administracyjnych. Bez wątpienia przedmiotowy akt prawny będący odpowiedzią na protest skarżącego dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, a przy tym został wydany przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego czyli Wójta Gminy. Jest to w istocie zarządzenie. Uchwały zaś i zarządzenia organów gminy mogą być zarówno aktami indywidualnymi, jak i generalnymi. Akty te mogą być również aktami stosowania prawa i aktami normatywnymi. Wreszcie mogą być zarówno aktami zewnętrznymi jak i wewnętrznymi. Reasumując, użyte w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 01, Nr 142, poz. 1591) sformułowanie "uchwała lub zarządzenie podjęte przez organ gminy" jest oznaczeniem zbiorczym użytym na określenie tej kategorii prawnych form działania administracji, które prowadzą do powstania obowiązującej normy prawnej (konkretnej lub ogólnej), z wyłączeniem decyzji administracyjnych (Komentarz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Jan Paweł Tarno, Wydanie 4, LexisNexis, str. 34 i 35). Dostrzec trzeba również, że Naczelny Sąd Administracyjny opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia sprawa z zakresu administracji publicznej, czemu dał wyraz na przykład w uchwale podjętej w składzie trzech sędziów z 1 czerwca 1998r., OPS 3/98, ONSA 1998, nr 4, poz. 109, a także w wyroku z 17 maja 1999r., OSA 1/99, ONSA 1999, nr 4, poz. 109. W ocenie Sądu Wójt Gminy zasadnie wypowiedział się co do ważności wyborów odpowiadając na protest skarżącego. Podstawę prawną do tego stanowi § 8 ust. 1 Statutu Gminy, przyjętego uchwałą Nr XXVIII/185/05 Rady Gminy z dnia 21 lipca 2005r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz., 2005, Nr 162, poz. 1834), według którego nadzór nad działalnością sołectw sprawuje Wójt. Ponadto kwestia rozpatrzenia protestu unormowana została we wspomnianym na początku rozważań § 25 Statutu Sołectwa A. Stosownie do tej regulacji prawnej każdy mieszkaniec sołectwa mający czynne prawo wyborcze może w ciągu 7 dni od dnia wyborów wnieść protest przeciwko wyborom, jeżeli naruszone zostały postanowienia statutu (§ 25 ust. 1). Protest zaś rozpatruje Zarząd Gminy w ciągu 7 dni od daty jego wniesienia i podejmuje decyzję o odrzuceniu protestu lub unieważnienia wyborów. Wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto pogląd, że to rada gminy realizując swe uprawnienia nadzorcze może wypowiedzieć się o ważności wyborów sołtysa i może je unieważnić, gdy okaże się, że przeprowadzono je z naruszeniem przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ustanawiających przesłanki ważności wyborów (art. 36 ust. 2 ustawo o samorządzie gminnym), jednakże o podziale kompetencji nadzorczych nad działalnością jednostki pomocniczej gminy pomiędzy organy gminy przesądza statut jednostki pomocniczej, a ten może ową kompetencję przyznać wójtowi, co w niniejszej sprawie miało miejsce (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 22 lutego 2008r., II SA/Rz 412/07, Komentarz do art. 36 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, ABC, 2010, wyd. III.). Warto również wskazać w tym kontekście na pogląd przyjęty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 września 2008r. (III SA/Wr 8/08), według którego istnieje możliwość wypowiedzenia się przez radę gminy w sprawie ważności wyborów sołtysa w drodze uchwały, nawet w sytuacji prawnej gdy w statucie sołectwa nie wskazano zakresu i form kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Tym bardziej więc na gruncie przedmiotowej sprawy jak najbardziej istnieje możliwość dokonania oceny przeprowadzenia takich wyborów przez organ wykonawczy gminy, a co za tym idzie rozpatrzenia protestu strony w formie pisma, które należy uznać za zarządzenie. Tym bardziej jest to zasadne, że Statut Sołectwa zawiera wspomniane już unormowania w tym zakresie. Wprawdzie przewidują one, że protest rozpatruje Zarząd Gminy, jednakże oczywistym jest, że w obecnym stanie prawnym nie ma takiego organu wykonawczego gminy, dlatego też kompetencje te zostały scedowane na Wójta Gminy czyli działający na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów organ wykonawczy gminy. Warto jeszcze zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2003 r. (sygn. akt II SA 3751/03) oddalił skargę z żądaniem stwierdzenia nieważności wszystkich czynności wójta podjętych w związku z wyborami sołtysa, nie kwestionując tym samym właściwości sądu administracyjnego do rozpatrzenia prawidłowości aktu administracyjnego dotyczącego takich wyborów. Przechodząc natomiast do zarzutów skarżącego dotyczących wyboru sołtysa i rady sołeckiej, dostrzec przede wszystkim należy, że kwestia ta jest uregulowana w art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 3 pkt 2 zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej określa statut takiej jednostki. Tak więc procedura wyborcza wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej na gruncie mniejszej sprawy została uszczegółowiona w obowiązującym Statucie Sołectwa A, przyjętym Uchwałą Nr XII/67/99 Rady Gminy z dnia 11 czerwca 1999r. w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego przeprowadzenia rzeczonych wyborów w domu dotychczas urzędującego sołtysa, trzeba stwierdzić, że nie jest on zasadny. Statut nie wskazuje bowiem miejsca przeprowadzenia wyborów. Tym samym nie wyklucza, że można je przeprowadzić także w domu urzędującego jeszcze sołtysa. Ponadto w ocenie Sądu nie mogą ostać się również zarzuty dotyczące naruszenia zasady tajności wyborów. Przede wszystkim trzeba tu zaznaczyć, że sąd dokonując oceny prawidłowości przeprowadzonych wyborów czyni to w oparciu o obowiązujące przepisy. W tym kontekście należy stwierdzić, że wyborów dokonano zgodnie z procedurą przewidzianą w statucie i z poszanowaniem zasad (w tym zasady tajności wyborów) wynikających z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wyboru dokonało bowiem zebranie wiejskie, o którym mieszkańcy zostali uprzednio poinformowani w zawiadomieniu. Podczas zebrania zaś zgodnie z wymogami wyłoniona została komisja skrutacyjna, która przeprowadziła wybory, a więc dokonała przede wszystkim przeliczenia głosów. W protokołach zaś potwierdziła, że wyborów dokonano zgodnie z § 19 Statutu Sołectwa A. Poza tym Sąd nie mógł badać podnoszonych przez stronę kwestii nie zapewnienia odpowiednich kotar czy też blatów do głosowania, są to bowiem zarzuty słusznościowe, nie mające oparcia w obowiązującym Statucie Sołectwa. Wskazać jednak należy, że oddane głosy wrzucane były do urny i następnie przeliczane. Nie sposób też przyjąć, że rodzina sołtysa mogła wpłynąć na głosowanie, poprzez samą obecność w domu. Osoby biorące udział w głosowaniu miały zaś zapewnioną możliwość skreślenia odpowiedniego kandydata, na wydanych im kartach do głosowania. Natomiast rację ma skarżący stwierdzając, że naruszeniem zapisu Statutu było sporządzenie kart do głosowania z nazwiskami kandydatów na sołtysa, bez zachowania porządku alfabetycznego. Jednakże w ocenie Sądu uchybienie to nie miało istotnego charakteru, a co za tym idzie nie mogło skutkować nieważnością wyborów. Trudno bowiem wyobrazić sobie, że głosujący oddawali swój głos nie czytając nazwisk kandydatów. Przyjęcie takiego założenia byłoby absurdalne i wręcz obraźliwe dla wyborców. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu skargi mówiącego, iż do wyborów dopuszczono osoby nie posiadające czynnego prawa wyborczego czyli niektóre osoby nie będące stałymi mieszkańcami Sołectwa, podnieść trzeba, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw (Dz. U. 2010r., Nr 176, poz. 1190) prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) do danej rady ma każdy obywatel polski, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze działania tej rady. Stosownie zaś do dyspozycji art. 33 ust. 1 tej ustawy osoby, którym przysługuje prawo wybierania, wpisuje się do spisu wyborców. Spis wyborców służy dla wyborów do rad, do których wybory zostały zarządzone (art. 34 ust. 1). Zgodnie zaś z art. 34 ust. 2 ustawy spis sporządza się w urzędzie gminy, najpóźniej w 14 dniu przed dniem wyborów, na podstawie stałego rejestru wyborców w gminie, prowadzonego na zasadach określonych w przepisach ustawy – Ordynacja wyborcza do Sejmu RP i Senatu RP. Reasumując stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie uprawnionymi do wybierania sołtysa i rady sołeckiej byli stali mieszkańcy sołectwa, którzy zostali wpisani do spisu wyborców w gminie (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2006r., OSK 1853/04). Jak wynika z akt sprawy uprawnionych do głosowania było 64 mieszkańców sołectwa. Według listy obecności na zebraniu wiejskim zebrało się 46 osób co spełniało wymóg co do quorum, niezbędnego dla skutecznego dokonanie wyborów. Analiza porównawcza spisu wyborców sołectwa i listy osób biorących udział w głosowaniu prowadzi do wniosku, że w wyborach wzięły udział osoby dysponujące czynnym prawem wyborczym, a więc osoby znajdujące się w rzeczonym spisie wyborców. Sąd zaś nie jest władny badać w niniejszym postępowaniu ewentualnych nieprawidłowości w spisie wyborców, gdyż Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw przewiduje w swoim art. 36 odrębny tryb dotyczący reklamacji na nieprawidłowości w spisie wyborców. Dlatego też zarzuty skargi są w tym zakresie bezzasadne. Niezasadny jest również zarzut skarżącego negujący wynik wyborów poprzez wskazanie, że wybrany ponownie na sołtysa S. M. został skazany za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jak i Statutu Sołectwa A nie uzależniają biernego prawa wyborczego od tego czy dana osoba jest skazana za przestępstwo umyślne czy też nie, dlatego też nie było celowe badanie tej kwestii przez organ nadzorujący wybory. Reasumując, Wójt Gminy zasadnie odrzucił protest skarżącego stwierdzając, iż wybory sołtysa i rady sołeckiej sołectwa A przeprowadzone zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono