II SA/Ol 275/12

Dnia 8 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2012 roku sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 27 września 2011r. działający z upoważnienia Wójta Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił A. W. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem B. W. W uzasadnieniu organ wskazał, że z uwagi na pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, w świetle obowiązujących przepisów nie jest możliwe przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, decyzja z dnia 21 listopada 2011r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując w uzasadnieniu, że w pierwszej kolejności organ I instancji powinien ustalić, czy wnioskująca o świadczenie faktycznie zrezygnowała z zatrudnienia lub go nie podejmuje z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem oraz jaki jest zakres sprawowanej opieki. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik GOPS decyzją z dnia 20 stycznia 2012r. nr "[...]" odmówił przyznania A. W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem B. W. Organ podniósł, że po uzupełnieniu postępowania dowodowego nie budzi wątpliwości fakt niepodejmowania przez stronę zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem, nie mniej jednak samo spełnienie pozytywnych przesłanek zawartych w art. 17 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), nie jest wystarczające dla uwzględnienia wniosku. Nadal bowiem występuje przesłanka negatywna przewidziana w art. 17 ust. 5 pkt 2 powołanej ustawy w postaci pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, co uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniesionego przez A. W. odwołania, decyzją z dnia 20 lutego 2012r. nr "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji opisał dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść obowiązujących przepisów i wskazał, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji co do spełnienia przez stronę przesłanek wynikających z art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednakże również zdaniem organu odwoławczego fakt pozostawania B. W. w związku małżeńskim uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku. Kolegium podniosło także, że mimo zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych wprowadzanych ustawą z dnia 19 sierpnia 2011r., z woli ustawodawcy pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim w dalszym ciągu stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem interpretacja przepisu art.17 ust.5 pkt 2a ustawy powinna być dokonywana zgodnie z zasadami wykładni literalnej, a nie celowościowej i systemowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję A. W. wskazała, że rozstrzygnięcia organów administracji publicznej są dla niej krzywdzące, gdyż sprawuje faktyczną, całodobową opiekę nad ciężko chorym mężem i wniosła o pozytywne rozpatrzenie jej sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 – powoływanej dalej jako ppsa), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zatem do kompetencji sądu należy ocena, czy zaskarżony akt jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, regulującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ppsa, uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, iż nie mogła ona pozostać w obrocie prawnym, ponieważ w toku orzekania przez organy administracji doszło do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia z tytułu opieki nad mężem całkowicie niezdolnym do pracy i samodzielnej egzystencji. Jednak organy obu instancji uznały, że świadczenie to nie przysługuje wnioskodawczyni, ponieważ obecne brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych określa katalog podmiotów uprawnionych do świadczeń, na których zgodnie z obowiązującymi przepisami ciąży obowiązek alimentacyjny, nie przewidując prawnej możliwości przyznania świadczenia osobie wymagającej opieki, jeżeli pozostaje ona w związku małżeńskim, co wprost wynika z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela tego poglądu. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast w myśl art. 17 ust.1a osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Jednak zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a wspomnianej ustawy, świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Sądu wykładnia językowa cytowanej normy prawnej zastosowana przez organy administracji faktycznie prowadzi do wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem nie przysługuje skarżącej, ponieważ przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a wyklucza prawną możliwość jego przyznania. Zastosowana wykładnia literalna przepisów art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a jest jednak, jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, sprzeczna z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazać należy, że przepis art. 17 ust. 1 w pierwotnym brzmieniu przewidywał, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z tym unormowaniem korelowały zapisy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl których świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. To unormowanie wynikało z przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którymi obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka istnieje do czasu, w którym dziecko jest w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Z kolei obowiązek alimentacyjny między małżonkami bądź też obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 k.r.o.). Zatem zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagającą opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc z tą chwilą obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził następnie na współmałżonka, który w świetle regulacji art. 27 k.r.o. miał od tego momentu obowiązek zaspakajania potrzeb rodziny, chyba że ten współmałżonek legitymował się również orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wówczas prawo do świadczenia pielęgnacyjnego winno przysługiwać innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże wskazanym wyżej wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 (publ. OTK-A 2008/6/107) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny podniósł, iż w art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Ponadto wskazując na wyrok z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Trybunał wskazał także, że wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał zwrócił też uwagę na znaczenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy dla sprawy, w której zapadł ww. wyrok, a w którym to stanie faktycznym o świadczenie pielęgnacyjne wystąpił współmałżonek. Redakcja pytania prawnego, skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego, ograniczona jedynie do przepisu art. 17 ust. 1 omawianej ustawy, uniemożliwiła Trybunałowi zajęcie stanowiska odnośnie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, tym niemniej zasygnalizował istotę problemu i tym samym wprost zauważył, że to organ orzekając w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem musi "ocenić skutek stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy" w dawnym brzmieniu. Na skutek tego orzeczenia Trybunału przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 233, poz. 1456) znowelizowany został przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w ten sposób, że od dnia 2 stycznia 2009 r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało osobom, na których, zgodnie z przepisami k.r.o., ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka (w tym ostatnim przypadku z zastrzeżeniami jak poprzednio). Zaś nowelizacja przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiąca odpowiedź na sygnalizację Trybunału Konstytucyjnego zawartą w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r., S 1/10, wprowadzona ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. nr 205, poz. 1212) przyjęła zasadę, iż pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, co konsekwentnie nawiązuje do dawnego brzmienia art. 17 ust. 1, który przewidywał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jedynie w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem. Tak więc, w dalszym ciągu mamy do czynienia z sytuacją, że przy zastosowaniu wykładni językowej art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, uwzględnionej przez organy orzekające w tej sprawie, świadczenie pielęgnacyjne na rzecz współmałżonka nie będzie przysługiwało, a tym samym, należy zastosować wykładnię systemową i celowościową, zgodną ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, w myśl której świadczenie pielęgnacyjne będzie mogło być przyznane na rzecz współmałżonka, jeśli zostaną spełnione pozostałe przesłanki, warunkujące – co do zasady – możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim. Nieuprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2a w związku z art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 k.r.o., traci prawo do świadczenia, z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę, w związku małżeńskim. Obowiązek opieki nad członkiem rodziny, jakim jest małżonek, nie może być wywodzony, tylko i wyłącznie z obowiązku alimentacyjnego, przewidzianego w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który stanowi, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Ów obowiązek wynika w także z regulacji art. 23 i 27 k.r.o., które to przepisy stanowią, że małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć także pomoc w przypadku choroby. Małżonek należy bowiem do kręgu osób, obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego Trybunał Konstytucyjny łączy prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Reasumując, w aktualnym stanie prawnym, powstałym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. o sygn. akt P 27/07, stwierdzającego niezgodność art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją RP, okoliczność, iż osoba wymagająca pomocy pozostaje w związku małżeńskim, nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co determinuje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponieważ stan faktyczny nie jest sporny i nie zachodzi konieczność dalszego wyjaśnienia zakresu sprawy, brak było podstaw do objęcia rozstrzygnięciem przez Sąd także decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę zobligowany będzie uwzględnić wyrażoną powyżej ocenę prawną i, rozpoznając wniosek skarżącej, dokonać wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w kierunku wskazanym przez Sąd w rozważaniach. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Po myśli art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niepodleganiu wykonaniu zaskarżonej decyzji.