II SA/Ol 276/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi W.Ł. na niewykonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w z dnia "[...]" w sprawie o sygn. akt "[...]" 1. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywnę w kwocie 50 zł (pięćdziesiąt złotych); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W.Ł. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że w prowadzonym postępowaniu rażące naruszenie prawa nie miało miejsca. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/Ol 632/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uchylił zaskarżone przez W. Ł. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia "[...]", którym organ odwoławczy uchylił postanowienie z dnia "[...]" wydane przez Marszałka Województwa, uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni biogazowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr "[...]", obręb m. M., gmina M. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż akta administracyjne sprawy nie dokumentują dokonania obwieszczenia o skarżonym postanowieniu, a zatem nie wiadomo, czy obwieszczenie zostało wywieszone, podobnie jak nie wiadomo, jaki jest zwyczajowy sposób zawiadamiania stron nie będących inwestorem ani właścicielem nieruchomości przyjęty w danej miejscowości. Z akt sprawy również nie wynika również, czy skarżący został pouczony o możliwości wniesienia zażalenia. Tymczasem od zachowania przewidzianego prawem trybu zawiadomienia zależał bieg terminu do wniesienia zażalenia. Dopiero bowiem ogłoszenie (obwieszczenie, doręczenie) postanowienia powoduje, że wywołuje ono skutki prawne. Niezrozumiałe jest zatem stwierdzenie organu, że zażalenie zostało wniesione przez skarżącego w terminie. W związku z tym, iż akta sprawy nie dokumentują powyższych kwestii Sąd uznał, że Kolegium nie poczyniło ustaleń w powyższym zakresie, co uniemożliwiło rozpatrzenie kwestii dopuszczalności zażalenia. Ponadto z akt sprawy nie wynika, że skarżący został poinformowany przez organ o postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym brał w nim udział, choć postępowanie to jest elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie i mają do niego zastosowanie w szczególności takie przepisy kpa, jak art. 7 wymagający, aby sprawa była szczegółowo wyjaśniona, i art. 10 zapewniający stronom możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Sąd zaznaczył, że postanowienia, podobnie jak decyzje, są aktami administracyjnymi zewnętrznymi, skierowanymi do konkretnego adresata. Jako akty zewnętrzne muszą być zakomunikowane adresatom w określonej przepisami formie. Może to nastąpić poprzez doręczenie aktu na piśmie albo jego obwieszczenie. Z chwilą doręczenia (ogłoszenia) aktu strona uzyskuje wiadomość o stanowisku organu w danej sprawie. Pozwala to stronie postępowania na dalszą obronę swoich interesów prawnych na drodze administracyjnej albo sądowej. Z perspektywy treści art. 53 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznać należy, że Kolegium nie rozważyło wszystkich wymogów określonych powyższą normą prawną. W tej mierze stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, iż ponownie rozpatrując sprawę Kolegium powinno jednoznacznie ustalić, czy skarżącemu przysługuje w niniejszym postępowaniu przymiot strony (art. 28 kpa), co podnosił skarżący twierdząc, iż jego nieruchomość graniczy z terenem objętym inwestycją. Nadto należy zbadać kwestię skuteczności zawiadomienia skarżącego o toczącym się postępowaniu, jak też kwestię doręczenia mu postanowienia organu uzgadniającego. W tym też zakresie należy ocenić ewentualne skutki prawne niedoręczenia rzeczonego postanowienia skarżącemu i niezawiadomienia go o wszczęciu postępowania. Ponowne orzekanie winno nastąpić w oparciu o kompletne akta administracyjne. Dodatkowo wskazano, iż organ nie może decydować za stronę, w jakim trybie ma zostać rozpoznany jej wniosek. Skoro w tym zakresie istniały wątpliwości organ winien zwrócić się do skarżącego o sprecyzowanie jego żądania. Sąd zauważył, iż wzruszenie postanowień zaskarżalnych zażaleniem może także nastąpić ze względu na wady proceduralne w trybie wznowienia postępowania oraz w przypadku wad materialnych samego postanowienia, w trybie stwierdzenia jego nieważności. Odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami administracyjnymi doręczono organowi w dniu 18 stycznia 2011 r. W dniu 23 lutego 2011r. skarżący wystąpił do Kolegium z wezwaniem do załatwienia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2010r. Natomiast w dniu 18 marca 2011r. (data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym) W. Ł. wystąpił ze skargą na niewykonanie przez organ wyroku z dnia 9 listopada 2010r., wnosząc o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 złotych. Skarżący podniósł, iż Kolegium nie skierowało do niego żadnego aktu ani pisma, które bezpośrednio byłoby wynikiem rozpatrzenia jego sprawy. W ocenie skarżącego nie załatwiając sprawy, organ narusza prawo i ignoruje jego osobę. W.Ł. zaznaczył, iż sprawa ta ma istotny charakter dla całej społeczności lokalnej, gdyż dotyczy niechcianej inwestycji budowy biogazowni w M., a brak rozstrzygnięcia tej sprawy przez organ uniemożliwia zakończenie głównego postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu wskazano, iż Kolegium na posiedzeniu w dniu 15 kwietnia 2011 r. postanowiło uwzględnić skargę W. Ł. w całości w trybie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. W dniu 13 maja 2011 r. do tut. Sądu wpłynęło kolejne pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., w załączeniu którego przesłano postanowienie organu z dnia "[...]" odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia "[...]" w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie przedmiotowej elektrowni biogazowej. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 2 czerwca 2011 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, prostując wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę. Wyjaśnił, iż sprawa z wniosku skarżącego została połączona do wspólnego rozpoznania ze sprawą I. M. i J. M., gdyż sukcesywnie do sprawy skarżącego były dołączane inne sprawy dotyczące tego samego aktu administracyjnego. Wyjaśnił, iż skarżący był informowany o tym fakcie oraz o toczącym się postępowaniu. Pełnomocnik organu wskazał także, iż akta sprawy znajdowały się w sądzie administracyjnym z uwagi na skargę wniesioną przez I. M., w której to sprawie wyrok uprawomocnił się z dniem 12 kwietnia 2011r. i dopiero po tej dacie akta wrócił do organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Wskazany wyżej przepis wprowadza szczególną sankcję dla organu administracji za bezczynność w rozpoznaniu sprawy występującą po wydaniu wyroku uchylającego wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. W przypadku wydania wyroku uchylającego wydane w sprawie orzeczenie organ administracji ma obowiązek załatwienia sprawy w terminie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, liczonym od daty doręczenia akt administracyjnych organowi (art. 286 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jednocześnie należy wskazać, iż zgodnie z art. 154 § 3 cytowanej ustawy wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Sąd, oceniając zasadność skargi, bierze pod uwagę stan istniejący w czasie jej wnoszenia. Oznacza to, że Sąd zobowiązany jest uwzględnić skargę wniesioną na podstawie art. 154 § 1 cytowanej ustawy, jeżeli w dniu jej wniesienia organ pozostawał w stanie bezczynności i nie wykonał prawomocnego wyroku sądu administracyjnego w zakresie określonym w tym przepisie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 144/10, LEX nr 597283) w przypadku skargi opartej na przepisie art. 154 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma żadnego znaczenia fakt, że organ administracji publicznej wydał rozstrzygnięcie w sprawie, jeżeli skarga została wniesiona przed wydaniem tego rozstrzygnięcia. Podstawowym warunkiem dla stwierdzenia istnienia materialnoprawnej podstawy wymierzenia grzywny organowi administracji publicznej w oparciu o art. 154 § 1 cytowanej ustawy jest upływ terminu do wykonania wyroku wyznaczonego przez sąd administracyjny do wydania aktu lub podjęcia czynności bądź też upływ ustawowego terminu (wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 227/10, LEX nr 672898). W niniejszej sprawie akta administracyjne wraz z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2010r. (Sygn. akt II SA/Ol 632/10) zostały przesłane do Kolegium w dniu 18 stycznia 2011 r. Zatem z tym dniem zaczął biec termin do załatwienia przedmiotowej sprawy. Zgodnie zaś z art. 35 § 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego organ zobowiązany jest do załatwienia sprawy niezwłocznie; załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z uwagi na fakt, iż Kolegium w niniejszej sprawie orzekało w trybie nieważnościowym, a więc działało jak organ I instancji, winno załatwić niniejszą sprawę najpóźniej do dnia 18 marca 2011 r. Tymczasem jak wynika z akt sprawy organ nie wykonał wyroku Sądu we wskazanym wyżej, ustawowym terminie. Postanowienie rozstrzygające o wniosku skarżącego zostało wydane przez Kolegium w dniu "[...]", a doręczone skarżącemu w dniu 21 kwietnia 2011r. Zatem w dacie wniesienia skargi, tj. w dniu 18 marca 2011r. organ pozostawał w bezczynności po wyroku tut. Sądu i w związku z tym zaistniały podstawy do wymierzenia grzywny. Należy przy tym zaznaczyć, iż ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu Sądu, a jedynie jej górną granicę określa przepis art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odwołujący się w swojej treści do ogłaszanej corocznie przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów wysokości przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Zatem w przypadku wymierzenia grzywny poniżej tej granicy nie jest konieczne, aby kwota wymierzonej grzywny odpowiadała określonej wielokrotności tego wskaźnika. Wymierzając grzywnę w wysokości 50 zł Sąd uznał, iż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy będzie to kwota adekwatna do stopnia zawinienia ukaranego nią organu. Należy bowiem wskazać, iż opóźnienie organu nie było nadmierne, zaś jedną z jego przyczyn był fakt złożenia wniosków dotyczących tego samego postanowienia, co kwestionowane przez skarżącego, także przez inne osoby. Przy czym podnieść należy, iż w takim wypadku Kolegium winno zawiadomić skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie, podać przyczyny zwłoki, jak również wskazać nowy termin załatwienia sprawy, zgodnie z art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium poinformowało skarżącego jedynie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Natomiast w żadnym z pism nie wskazało na termin załatwienia sprawy, ani nie poinformowało o przyczynach zwłoki, pozostawiając bez odpowiedzi nawet wezwanie skarżącego z dnia 23 lutego 2011 r. do niezwłocznego załatwienia sprawy. Z powyższych względów podstawie art. 154 § 1 i § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W myśl art. 154 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym od dnia 17 maja 2011r., orzekając w trybie art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż w prowadzonym postępowaniu rażące naruszenie prawa nie miało miejsca. Jak wskazano wyżej przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ nie była nadmierna. Ponadto w niniejszej sprawie należy zważyć, iż art. 154 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nakazujący sądowi orzekanie co do rażącego naruszenia prawa, został znowelizowany ustawą z dnia 20 stycznia 2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34 poz. 173). Nowelizacja ta weszła w życie z dniem 17 maja 2011r. i obliguje sąd do wydawania stosownych orzeczeń w tym zakresie. Jednakże zmiana powołanego przepisu związana jest wprowadzeniem powołaną ustawą zasad odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, którego podstawę stanowi między innymi prawomocne stwierdzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 154 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu art. 16 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych wynika jednak, iż dotyczy to działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie ustawy, a nie w okresie wcześniejszym. Zatem w niniejszej sprawie sąd nie mógłby stwierdzić rażącego naruszenia prawa, nawet gdyby takie miało miejsce, lecz dotyczyło okresu przed dniem 17 maja 2011r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 wskazanej ustawy.