II SA/Ol 277/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi A. M. na zarządzenie Burmistrza N. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego w N. I. stwierdza nieważność zarządzenia nr [...] Burmistrza N. z dnia [...]; II. zasądza od Gminy N. na rzecz A. M. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez A.M., dalej zwaną także "skarżącą", jest zarządzenie nr [...] Burmistrza N. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego w N.. W podstawie prawnej kwestionowanego aktu Burmistrz N. podał, że jest on wydany w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024r. poz. 1465 ze zm.) i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679) oraz w wykonaniu uchwały nr V/47/2015 Rady Miejskiej z dnia 26 lutego 2015r. w sprawie powierzenia Burmistrzowi N. uprawnień do ustalania wysokości cen i opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego w N. W treści skargi skarżąca wskazała, że kwestionowany akt wprowadza opłaty, które nie mają podstawy prawnej. Zgodnie z ustawą z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, opłaty mogą dotyczyć jedynie pochówku oraz użytkowania miejsca grzebalnego. Opłaty za inne czynności, takie jak ustawianie ławeczek, korzystanie z alejek, wjazd na teren cmentarza czy wykonywanie drobnych prac porządkowych, nie są przewidziane w obowiązujących przepisach. Podkreśliła, ze pobieranie opłat za wjazd na cmentarz, korzystanie z alejek czy inne czynności pielęgnacyjne ogranicza prawo rodzin do swobodnej opieki nad miejscem spoczynku bliskich. W odpowiedzi na skargę Burmistrz N. wniósł o jej oddalenie. W motywach swojego stanowiska wskazał, że mając na uwadze art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej Rada Miejska w N. powierzyła uprawnienia do ustalania wysokości cen i opłat za wykupienie miejsc i usługi cmentarne Burmistrzowi N.. W konsekwencji scedowania ww. uprawnień to Burmistrz N. ustala ceny i opłaty za korzystanie z cmentarza komunalnego w formie zarządzenia. Opłaty te są stałe i jednakowe dla wszystkich korzystających z cmentarza komunalnego oraz zapewniają częściowe finansowanie wysokich kosztów utrzymania cmentarza w należytym stanie. W dalszej części argumentacji Burmistrz wskazał, że wobec wejścia w życie Uchwały nr X/130/2024 z dnia 28 listopada 2024 r. sprawie uchwalenia Regulaminu korzystania z cmentarza komunalnego w N., Burmistrz wydał Zarządzenie dostosowujące opłaty do treści Uchwały. W Zarządzeniu tym ujęta została m.in. opłata za ustawienie ławki. W kontekście ustalenia wysokości opłaty za ustawienie ławki, wskazał, że te nie stanowią nieodłącznego elementu grobu oraz nie stanowią naturalnego przejawu dbałości o miejsce pochówku, lecz są elementem dodatkowym nie związanym z grobem i kultem zmarłych, umieszczanym poza wykupionym miejscem grzebalnym i jako takie zawsze wymagają zgody na ich postawienie, co wynika wprost z regulaminu cmentarza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Skarga w niniejszej sprawie złożona została w trybie art. 101 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć ten akt do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04). W pierwszej kolejności Sąd odniósł się zatem do legitymacji skarżącej do wniesienia skargi. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust.1 u.s.g. skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem) polegający na tym, że uchwała (zarządzenie) narusza jego interes prawny lub uprawnienia. W niniejszej sprawie uznano, że skarżąca może realizować swoje prawo do sądu, w granicach przysługujących uprawnień jako osoba najbliższa (córka) opiekująca się grobem ojca zlokalizowanym na cmentarzu komunalnym w N.. Prawo do grobu przysługuje spadkobiercom osób tam pochowanych. Prawo do grobu obejmuje zarówno uprawnienia majątkowe, związane przede wszystkim z poniesionymi wydatkami na urządzenie grobu, jak i uprawnienia osobiste w szczególności do pochowania zmarłego, do wystawienia nagrobka, do urządzenia wystroju nagrobka i do wykonywania zwyczajowo przyjętych innych czynności, realizacji kultu osoby zmarłej. Spadkobiercy osób pochowanych są wyłącznie uprawnieni i równocześnie zobowiązani do utrzymania nagrobków w należytym stanie technicznym i estetycznym. Z tego prawa należy wywieść także przysługujący tym osobom przymiot strony każdego postępowania dotyczącego nagrobków, oraz otoczenia grobu, w tym zaskarżania aktów prawa miejscowego ingerujących w te kwestie. Jak wskazał S. Rudnicki (Cywilne prawo - ochrona dóbr osobistych - prawo do grobu. Glosa do wyroku SN z dnia 8 listopada 2007 r., III CSK 151/07, OSP 2009, nr 1, s. 8.) SN wypowiedział się w niepublikowanym wyroku w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 1990 r. III CRN 455/90, za uznaniem prawa do pochowania i do grobu jako jednego prawa do pochowania. Zdaniem SN odrębne traktowanie prawa do pochowania i prawa do grobu byłoby sztuczne, gdyż w istocie chodzi tu o jedno prawo: do pochowania, które obejmuje także uprawnienia do grobu jako jego element składowy. W tej typowej sytuacji prawo do grobu spełnia charakter służebny, jest bowiem ściśle związane z prawem do pochowania, a co ważniejsze - prawo do grobu nie może spełnić swej funkcji bez prawa do pochowania zmarłego. Zgodnie zaś ze stanowiskiem wyrażonym przez Sad Najwyższy (wyrok z dnia 19 kwietnia 1996 r. sygn. akt I CRN 53/96) gdy w grobie pochowana została choćby tylko jedna osoba zmarła, osobom bliskim tej osoby przysługuje uprawnienie do dokonywania na jej grobie czynności kultu pamięci zmarłego. Z tym uprawnieniem o charakterze osobistym niewątpliwie wiąże się to, co leży u podstaw art. 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Przepis ten określa wyłącznie osoby, którym przysługuje prawo pochowania zwłok, a więc to uprawnienie, które stanowi istotę niemajątkowego elementu prawa do grobu. Innymi słowy, skoro przepis art. 10 określa wyłącznie osoby uprawnione do pochowania zwłok, a jest to element składowy prawa do grobu, to w sposób pośredni określa on uprawnienia do dysponowania grobem. Postanowienia kwestionowanego zarządzenia obejmują zatem swoim zakresem sytuację prawną skarżącej jako osoby opiekującej się grobem najbliższych zlokalizowanym na cmentarzu komunalnym w N.. W ocenie Sądu skarżąca wykazała legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., gdyż jej interes jest indywidualny, bezpośredni i realny, wynikający z normy obowiązującego prawa, tj. art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach, który naruszony został skarżonym aktem. Akt ten ingeruje bowiem w sposób realizacji uprawnienia do opieki nad grobem, poprzez ustalenie stawek opłat za instalację elementów wystroju nagrobka. To stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało opisane na wstępie zarządzenie nr [...]Burmistrza N. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego w N., przy czym zarządzeniu nie nadano statusu aktu prawa miejscowego (nie przewidziano obowiązku jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego). Z uwagi ma materię podlegającą regulacji w drodze omawianego zarządzenia, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że skarga dotyczy aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przystępując do oceny zaskarżonego zarządzenia, wskazać przede wszystkim trzeba, że zostało ono wydane na podstawie przepisów cyt. wyżej ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wedle zaś ust. 2 tej regulacji, uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Z podstawy prawnej zarządzenia wynika, że uprawnienia w powyższym zakresie zostały powierzone Burmistrzowi N. przez Radę Miejska w N. uchwałą nr V/47/2015 Rady Miejskiej z dnia 26 lutego 2015r. w sprawie powierzenia Burmistrzowi N. uprawnień do ustalania wysokości cen i opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego w N.. Korzystając z tych uprawnień, organ wykonawczy wydał przedmiotowe zarządzenie w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego w N., a w jego § 5 postanowił, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem 1 marca 2025 r. Kontrolując legalność ww. zarządzenia, Sąd przyjął, że brak jego publikacji winien skutkować stwierdzeniem nieważności całości aktu z uwagi na istotne naruszenie prawa, w tym art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia), wprowadzającego obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statutów województwa, powiatu i gminy. Podkreślenia wymaga, że według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z kolei w doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. np. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2039/11; z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 988/10; z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06). Wedle Sądu, do takich właśnie aktów należy zaliczyć kwestionowane zarządzenie. Dokonując kwalifikacji tego aktu, trzeba bowiem uwzględnić, że jego adresatem nie jest sama administracja. Reguluje on w sposób jednostronny kwestie opłat związanych z korzystaniem z cmentarza komunalnego. I tak, zarządzenie ustala katalog opłat za utworzenie poszczególnych kategorii grobów ziemnych, grobowców. Zarządzenie ustala również opłaty za czynności administracyjne związane z każdorazowym ustawieniem nagrobka na grobach ziemnych i grobowcach, wznowienie opłaty za miejsca grzebalne na kolejnych 20 lat, opłaty za przekształcenie miejsca grzebalnego, opłaty za wjazd na cmentarz oraz opłaty za ustawienie ławki. Zarządzenie w §1 używa typowego dla aktów normatywnych sformułowania "Ustala się następujące stawki cen i opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego w N....". Przepis został sformułowany w sposób ogólny, określając regułę powinnego zachowania (ponoszenia opłat) kierowaną do katalogu adresatów, które nie zostały zindywidualizowane. Przepis dotyczy zatem bliżej nieokreślonego katalogu podmiotów jakie potencjalnie mogą korzystać z infrastruktury cmentarza. Zatem, przyjąć należy że adresaci ocenianego zarządzenia zostali określeni generalnie, a nie indywidualnie, zaś akt odnosi się do sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Innymi słowy, zarządzenie to ma charakter generalny - bo zawarte w nim normy definiują adresata przez wskazanie pożądanych cech, a nie przez wymienienie nazw adresatów, oraz abstrakcyjny - bo nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto ma ono charakter normatywny - bo zawiera postanowienia wyznaczające adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia, oraz zewnętrzny - bo skierowane jest również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji. Te wszystkie cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego, którego obowiązywanie - w świetle art. 88 Konstytucji RP - zależy od jego ogłoszenia. Po myśli tego przepisu, warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie (ust. 1), zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2). Powtórzyć więc przyjdzie, że z przytoczonego wyżej przepisu Konstytucji RP oraz z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynikała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy powinność ogłoszenia przedmiotowego zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Co do zasady, akt taki wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia jego ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, lub krótszy, w przypadkach określonych w art. 4 ust. 2 i 3 tej ustawy (por. także art. 5 dający możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej). Wskazano już wcześniej, że komentowany wymóg ogłoszenia zaskarżonego zarządzenia i zapewnienia odpowiedniego vacatio legis nie został spełniony, ponieważ w § 5 tego aktu Burmistrz postanowił, iż "zarządzenie wchodzi w życie z dniem 1 marca 2025". Natomiast niedochowanie wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, stanowiącego przy tym warunek jego wejścia w życie, świadczy - zdaniem Sądu - o istotnym naruszeniu norm konstytucyjnych (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co w konsekwencji skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności kontrolowanego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wobec powyższego przedwcześnie jest odnoszenie się do poszczególnych postanowień wadliwego – in genere – aktu. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.