II SA/Ol 278/12

Dnia 12 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Anna Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 roku sprawy ze skargi H. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Starosta wprowadził z urzędu zmianę do operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu A, gmina A, polegającą na zmianie powierzchni działki nr "[...]" z 0,7489 ha na powierzchnię 0,7458 ha. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w 1984r. zostało wykonane wznowienie granic działki nr "[...]" stanowiącej własność Skarbu Państwa i ustalenie jej powierzchni – operat A. Powierzchnia ww. działki obliczona została we wspomnianym operacie z dokładnością do 1 m kw. wynosiła 7465 m kw., ale do operatu ewidencji gruntów wprowadzono powierzchnię 0,75 ha. W roku 1985 Bank Gospodarki Żywnościowej działający w imieniu Skarbu Państwa sprzedał działkę nr "[...]" o powierzchni 0,75 ha na rzecz H. i K. J. w granicach ustalonych w operacie nr "[...]" z 1984r. Następnie w 1990r. dokonano podziału działki nr "[...]" na działkę nr "[...]’ o powierzchni 11 m kw. na poszerzenie drogi krajowej nr 7 i działkę nr "[...]" o powierzchni 0,7489 ha. Powierzchnia działki nr "[...]" powstała z odjęcia 11 mkw. od powierzchni działki nr "[...]" – 0,7500 ha, a nie obliczono jej z dokładnością do 1 m kw. Z uwagi zaś na to, że H. J. uznał, że granice działki nr "[...]" wykazane w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu A nie odpowiadają stanowi faktycznemu na gruncie, Starosta w dniu 8 lipca 2010r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu A. W ramach tego postępowania zostało zlecone uprawnionemu geodecie W. B. wznowienie granic działki nr "[...]" oraz kontrolne obliczenie jej powierzchni po wznowieniu granic. W dniu 28 października 2010r. został sporządzony protokół graniczny z okazania granic działki nr "[...]", którego H. J. nie podpisał. W dniu 25 października 2011r. dokonano ponownego spisania protokołu granicznego z czynności wznowienia punktów granicznych określających przebieg granic działki nr "[...]", którego podpisania ponownie odmówił H. J.. Z protokołu tego wynika, że współrzędne punktów granicznych określające powierzchnię działki nr "[...]" nie uległy zmianie w stosunku do ich obliczenia z roku 2010r. Powierzchnia działki nr "[...]" obliczona po wznowieniu granic z dokładnością 1 m kw. wyniosła 7458 m kw.. Zgodnie z operatem nr A z 1984r. powierzchnia działki nr "[...]" wynosiła 7465 m kw., po jej podziale na działki nr "[...]" o powierzchni 11 m kw., powierzchnia działki nr "[...]" powinna wynosić 7454 m kw. (7465 m kw. – 11 mkw. – 7454 m kw.). W związku z tym w ocenie organu należy stwierdzić, że kontrolnie obliczona powierzchnia działki nr "[...]" po wznowieniu granic wynosząca 7458 m kw. jest prawidłowa i H. J. nie został pozbawiony własności, którą nabył aktem notarialnym z 1985r. Odwołanie od ww. decyzji wniósł H. J.. Stwierdził, że granice jego działki zostały wznowione fałszywie, podobnie fałszywie została obliczona powierzchnia jego działki nr "[...]". Brak jest bowiem powierzchni 1819 m kw. Skarżący wskazał przy tym, że według ustalonego w sprawie stanu prawnego droga gminna zmieniła swoje położenie i szerokość, co jest przecież niemożliwe. Zarzucono również brak operatów technicznych dz. "[...]" i nowowydzielonych dz. "[...]" i "[...]". Ponadto według skarżącego "nie zostały wznowione znaki graniczne pierwotnego położenia "[...]", znak "[...]" został zaś oznaczony jako "[...]". Działka zaś "[...]" zmieniła swoje położenie, a działka "[...]" swoją powierzchnię powiększyła pięciokrotnie. Generalnie odwołujący podniósł, że z jego działki zabrano pewną powierzchnię na drogę gminą, kolejną zaś część przejął Skarb Państwa. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy co do zasady podzielił argumentację organu I instancji. Podkreślił też, że w ramach zleconych przez Starostę prac geodezyjnych uprawniony geodeta wykonał wznowienie znaków granicznych w oparciu o dokumentację uzyskaną z zasobu PODGiK oraz punktów wznowionych. W oparciu o dane z pomiaru bezpośredniego, obliczono współrzędne punktów określających przebieg linii granicznych działki nr "[...]" i jej powierzchnię ze współrzędnych w hektarach z dokładnością zapisu do 0,0001 zgodnie z wymogami § 62 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Powierzchnia działki nr "[...]" obliczona w wyniku tych prac wynosi 0,7458 ha, co daje powierzchnię 0,75 ha przy zapisie z dokładnością 1 ara. W ocenie organu odwoławczego obliczenie powierzchni wykonane w 2010r. po wznowieniu znaków granicznych jest prawidłowe. Dokumentacja zaś geodezyjna zawarta w operacie technicznym nr ewidencyjny "[...]" została sprawdzona, przyjęta do PODGiK i stanowi podstawę wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków zgodnie z § 35 pkt 1 i 3, § 45 ust. 1, § 46 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Skargę na ww. decyzję wywiódł pismem z dnia 5 marca 2012r. H. J., powtarzając w niej szereg argumentów zawartych w odwołaniu, dotyczących wskazywanego przez stronę sfałszowania granic określonych działek. Podniósł przy tym, że nieprawdziwe jest twierdzenie, że jego działka o nr "[...]" była mierzona z dokładnością do 1 ara. Ponadto skarżący stwierdził, że w jego ocenie mapa ewidencyjna jego działki o nr "[...]" również została sfałszowana. Jednocześnie wniósł do tut. Sądu o powołanie biegłego geodety, który sprawdziłby dokumentację geodezyjną przedmiotowej sprawy. Skarżący przedstawił również zastrzeżenia co do rzetelności dokonanego wznowienia granic spornej działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na gruncie przedmiotowej sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" o wprowadzeniu z urzędu zmiany do operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu A, gmina A, polegającej na zmianie powierzchni działki nr "[...]" z 0,7489 ha na powierzchnię 0,7458 ha. Organy podkreśliły, że w ramach zleconych prac geodezyjnych uprawniony geodeta wykonał wznowienie znaków granicznych w oparciu o dokumentację uzyskaną z zasobu PODGiK oraz punktów wznowionych. W wyniku tych prac ustalono, że powierzchnia spornej działki nr "[...]" obliczona po wznowieniu granic z dokładnością 1 m kw. wyniosła 7458 m kw. Skarżący zakwestionował w skardze rzetelność i prawidłowość tych obliczeń. Porządkując stan faktyczny niniejszej sprawy należy wskazać, że w 1984r. zostało wykonane wznowienie granic działki nr "[...]" stanowiącej własność Skarbu Państwa i ustalenie jej powierzchni operatem nr "[...]". Powierzchnia ww. działki obliczona została w tym operacie z dokładnością do 1 m kw. i wynosiła 7465 m kw., ale do operatu ewidencji gruntów wprowadzono po zaokrągleniu zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami powierzchnię 0,75 ha. W 1985 roku Bank Gospodarki Żywnościowej działający w imieniu Skarbu Państwa sprzedał działkę nr "[...]" o powierzchni 0,75 ha na rzecz H. i K. J. w granicach ustalonych w operacie A z 1984r. Następnie w 1990r. dokonano podziału działki nr "[...]" na działkę nr "[...]" o powierzchni 11 m kw. - na poszerzenie drogi krajowej nr 7 i działkę nr "[...]" o powierzchni 0,7489 ha. Powierzchnia działki nr "[...]" powstała z odjęcia 11 mkw. od powierzchni działki nr "[...]" – 0,7500 ha, co dało powierzchnię właśnie 0,7489 ha. Z uwagi zaś na to, że H. J. uznał, że granice działki nr "[...]" wykazane w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu A nie odpowiadają stanowi faktycznemu na gruncie, Starosta w dniu 8 lipca 2010r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu A. W tym miejscu należy wskazać, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 193, poz. 1287), zwanej dalej p.g.i.k., oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), zwanego dalej rozporządzeniem. Stosownie do art. 2 pkt 8 p.g.i.k., ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1), oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter podmiotowy lub przedmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, rodzaju użytków gruntowych i klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub rodzaju dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje podmiotowe dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych lub samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Dane podmiotowe służyć mają wyłącznie odzwierciedleniu aktualnego stanu prawnego nieruchomości i potwierdzają zaistniały stan ukształtowany na podstawie innych dokumentów. Nie mogą zatem samodzielnie tego stanu kształtować. Informacje powyższe zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do rejestrów - art. 24 ust. 1 ustawy. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisów Rozdziału 3 (§ 44 i nast.) rozporządzenia, wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 26 ust. 2 ustawy. Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Usuwanie błędów lub pomyłek w ewidencji w ramach jej aktualizacji nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja ma odzwierciedlać, a nie tworzyć (patrz wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008 r., III SA/Kr 119/08, LEX nr 510289). W myśl przepisów § 46 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, o których mowa w § 10 i 11. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: - prawomocnych orzeczeń sądowych, - aktów notarialnych, - ostatecznych decyzji administracyjnych, - aktów normatywnych, - opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych, - dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, - ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Zgodnie § 12 ust. 1 rozporządzenia: "Prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2) prawomocnych orzeczeń sądowych, 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4) ostatecznych decyzji administracyjnych, 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2". Zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych mogą dotyczyć wyłącznie zmian przedmiotowych i nie mogą uzasadniać zmiany danych w zakresie praw podmiotowych do gruntu (tak wyrok WSA w Białymstoku z 19 lutego 2008 r., II SA/Bk 636/07, Lex nr 480114). Zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do niego, w tym szczególnie prawa własności, mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 rozporządzenia wykonawczego. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu, budynku lub lokalu. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 1999 r., II SA 1728/98, Lex nr 46224, z dnia 18.04. 1999 r., II SA 1632/98. Lex nr 46216, z dnia 20 sierpnia 1998 r., II SA 766/98, Lex nr 41298, z dnia 19 marca 2003 r. II SA 1018/02, Lex nr 156374). Jak wynika z przedstawionych wyżej przepisów regulujących prowadzenie ewidencji, w tym również wprowadzania zmian w operacie ewidencji, podstawowym i kluczowym obowiązkiem organów prowadzących ewidencję jest utrzymywanie operatu w stanie aktualności. W ramach aktualizacji możliwe jest więc usuwanie błędów w ewidencji, jednak tylko wówczas, gdy wynikiem usunięcia błędu jest jednocześnie uzyskanie stanu zgodnego z aktualnym stanem prawnym. Zasada aktualizacji sprzeciwia się wprowadzaniu do ewidencji danych nieaktualnych, zarówno podmiotowych, jak i przedmiotowych tj. nie odzwierciedlających aktualnego stanu prawnego. Na gruncie przedmiotowej sprawy w ramach postępowania administracyjnego zlecono uprawnionemu geodecie W. B. wznowienie granic działki nr "[...]" oraz obliczenie jej powierzchni po wznowieniu granic. W dniu 25 października 2011r. dokonano spisania protokołu granicznego (akta adm., teczka operat techniczny nr ew. "[...]" z wznowienia granic dz. "[...]", k. – 90) z czynności wznowienia punktów granicznych określających przebieg granic działki nr "[...]", którego podpisania odmówił H. J.. W protokole jednoznacznie wskazano, że dane co do granic dz. "[...]" – operat A, osnowa: pkty "[...]" – odnaleziono w terenie i uzyskano rozpatrzenie tych punktów metodą GPS. Ponadto wykorzystano z karty 11 i 12 operatu A dane do ponownego obliczenia współrzędnych punktów granicznych w układzie "2000" jak i pkt osnowy. W oparciu o dane z pomiaru bezpośredniego obliczono współrzędne punktów określających przebieg linii granicznych działki nr "[...]" i jej powierzchnię ze współrzędnych w hektarach z dokładnością zapisu do 0,0001 zgodnie z wymogami § 62 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W operacie technicznym o nr ew. "[...]" ustalono zatem, że powierzchnia spornej działki nr "[...]" obliczona po wznowieniu granic z dokładnością 1 m kw. wynosi 7458 m kw.. Dotychczasowy zapis zaś powierzchni działki "[...]" wynosił 0,7489 ha ponieważ uzyskano go z różnicy powierzchni 0,75 ha – 0,0011 ha (po podziale poprzedniej działki). Dokumentacja geodezyjna zawarta we wspomnianym operacie technicznym została zweryfikowana i przyjęta do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej i stanowiła podstawę wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków. W tym miejscu należy jeszcze raz zaznaczyć, że organy administracji publicznej, prowadząc ewidencję gruntów, rejestrują jedynie stany prawne w oparciu o określone dokumenty i nie mogą samodzielnie rozstrzygać w kwestii uprawnień objętych tymi dokumentami. Zatem ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji (por. art. 20, art. 22 i art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), a rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd też ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Oznacza to, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie poglądem, ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów (vide: np. wyrok NSA z 20 sierpnia 1998 r., III SA 766/98 i z 19 kwietnia 2001 r., II SA 862/00). Ponadto, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 kwietnia 2008 r., I OSK 666/07, a który to pogląd należy w pełni podzielić - organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji. Organy nie mogły więc na gruncie niniejszej sprawy weryfikować dokumentacji geodezyjnej na podstawie której dokonały zmian powierzchni spornej działki. Natomiast ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości, mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach, np. administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym (patrz również: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2011r., I OSK 389/10). Dlatego też jeśli skarżący uważa, że granice jego działki zostały wyznaczone nieprawidłowo to ma on możliwość zwrócenia się do sądu powszechnego ze stosownym powództwem. Co do zaś wniosków skarżącego odnośnie przeprowadzenia licznych dowodów w sprawie to trzeba stwierdzić, że są one niezasadne lub niedopuszczalne. Na gruncie przedmiotowej sprawy zgromadzony został bowiem kompletny materiał dowodowy, jak najbardziej wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Wnioskowane zaś przez skarżącego dowody nie mają istotnego znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Wobec powyższego, Sąd na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.