II SA/Ol 280/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A.Z. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Wyrokiem z dnia 14 września 2010 r. (Sygn. akt II SAB/Ol 60/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi A. Z. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B. działającego z upoważnienia Starosty B. w rozpoznaniu wniosku z dnia 4 maja 2010 r. w sprawie wydania zaświadczenia zobowiązał Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B. do rozpoznania wniosku A. Z. z dnia 4 maja 2010 r. w przedmiocie wydania zaświadczenia – w terminie 14 dni od daty zwrotu przez Sąd akt organowi. Postanowieniem z dnia "[...]" wydanym z upoważnienia Starosty Powiatu B. przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B. odmówiono wydania zaświadczenia potwierdzającego upoważnienie Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B. do wydawania decyzji w imieniu Starosty B. W uzasadnieniu organ podniósł, iż zgodnie z art. 217 § 2 kpa każda osoba może wystąpić o wydanie zaświadczenia wówczas, gdy wymaga tego przepis prawa lub wykaże swój interes prawny w potwierdzeniu zaświadczeniem określonych faktów. Żaden przepis prawa nie wymaga wydania zaświadczenia potwierdzającego upoważnienie dyrektora powiatowego urzędu pracy do wydawania decyzji, jak również strona nie wykazała interesu prawnego do uzyskania zaświadczenia o upoważnieniu Dyrektora PUP do wydawania decyzji tym, bardziej, iż wydano stronie odpis samego upoważnienia. A. Z. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, żądając jego uchylenia w całości jako wydanego z rażącym naruszeniem przepisów prawa, tj. Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podniósł, iż argumentacja przedstawiona przez organ jest bezpodstawna i gołosłowna. Zaznaczył, iż wnioskiem z dnia 4 maja 2010 r. wnioskował o wydanie zaświadczenia na mocy art. 217 § 1 i 2 kpa, a przedmiotowy wniosek dotyczył nie tylko potwierdzenia upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych, ale dodatkowo też w zakresie postanowień administracyjnych i zaświadczeń, a jak wynika z przepisów kpa akta te nie są tożsame i odbiegają od siebie swoim zakresem mocy obowiązującej. Ponadto wskazany przez organ odpis upoważnienia, który ma stanowić przesłankę odmowy wydania żądanego zaświadczenia, został doręczony odwołującemu się dopiero w dniu 7 stycznia 2011 r., zaś organ powołuje się na niego w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2010r. Tym samym organ bezprawnie powołał się na nieistniejące jeszcze w sprawie fakty i dowody. Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, iż zażalone postanowienie zostało podpisane przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B. z powołaniem się na upoważnienie Starosty B., podczas gdy z akt wynika iż Dyrektor nie dysponuje upoważnieniem obejmującym wydawanie aktów administracyjnych w oparciu o Kodeks postępowania administracyjnego, w tym wydawanie zaświadczeń. Podniesiono, iż Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w B. legitymuje się jedynie upoważnieniem do wydawania i podpisywania w imieniu Starosty B. decyzji administracyjnych z zakresu realizacji zadań wynikających z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Brak stosownego upoważnienia stanowi naruszenie przepisów o właściwości, na co organ odwoławczy musi w każdym wypadku reagować, gdyż okoliczność ta stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu wskazano, iż postanowienie ma moc wiążącą od chwili doręczenia lub ogłoszenia stronie, a nie od daty wydania. Z akt wynika, iż wraz z zaskarżonym postanowieniem przesłano żalącemu się odpis upoważnienia, na które powołano się w uzasadnieniu postanowienia. Zatem jedynie nieścisłe było określenie zawarte w uzasadnieniu, iż upoważnienie to wydano skarżącemu. Jednakże nie zmienia to faktu, iż strona otrzymała odpis upoważnienia, a tym samym organ wypełnił obowiązek zawarty w orzeczeniu Sądu. Na powyższe postanowienie skargę wniósł A. Z., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz stwierdzenia jego nieważności w całości i uchylenia poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zarzucił naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniósł, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż postanowienie organu I instancji winno być jedynie uchylone, bez stwierdzenia jego nieważności, skoro organ odwoławczy ustalił, iż postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, co wypełnia przesłankę nieważności. Takie działanie organu odwoławczego stanowi zdaniem skarżącego naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Konstytucji RP. Ponadto zarzucił, iż organ odwoławczy niezasadnie zajął się sprawą merytorycznie, gdyż z uwagi na przesłanki do stwierdzenia nieważności aktu winien ograniczyć się tylko do stwierdzenia jego nieważności. Podniósł także, iż postanowienie organu odwoławczego zostało wydane z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż uzasadnienie postanowienia jest sprzeczne z jego osnową. Przyczyną uchylenia postanowienia było bowiem naruszenie właściwości skutkujące stwierdzeniem nieważności postanowienia. Niezasadnie zatem zastosowano przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż przepis ten nie służy stwierdzeniu nieważności, a jedynie ocenie zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego merytorycznych przesłanek. Ponadto zdaniem skarżącego nie wskazano przyczyn uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wyjaśniono, iż wbrew twierdzeniu skarżącego organ nie wypowiedział się merytorycznie o zasadności rozstrzygnięcia organu I instancji, gdyż jego powodem uchylenia była wada formalna tkwiąca w samym akcie. Ponadto wskazano, iż wprawdzie brak podpisu osoby uprawnionej stanowi przesłankę nieważności aktu administracyjnego, lecz tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed innymi trybami rozpatrzenia sprawy, w tym przed trybem nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności. Organ odwoławczy wyeliminował z obrotu prawnego wadliwy akt, co jest równoznaczne w skutkach ze stwierdzeniem jego nieważności. Wskazano także, iż niezasadne jest twierdzenie skarżącego, iż nie wskazano przyczyn przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż wynikają one z treści zaskarżonego postanowienia. W dniu "[...]" skarżący złożył wniosek o wyłączenie sędziów WSA w Olsztynie: sędzi NSA J. K., sędziów WSA: M.G., A. J.-S., B. J., B. J., T. L., K. M., A. M., H. R., Z. Ś., A. B., Z.S., W. P. oraz referendarzy sądowych: A. B. i K. N., którzy brali udział w prowadzonych wcześniej postępowaniach dotyczących spraw skarżącego w niniejszej sprawie. Wniosek ten został rozpoznany postanowieniem tut. Sądu z dnia "[...]", oddalającym wniosek o wyłączenie oznaczonych sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia "[...]" (sygn. I OZ 756/11) oddalił zażalenie skarżącego na powyższe postanowienie. W dniu "[...]" skarżący złożył kolejny wniosek o wyłączenie sędziów WSA w Olsztynie: sędziów NSA J. K., sędziów WSA: M. G., A.J.-S., B. J., B. J., T. L., K. M., A. M., H. R., Z. Ś., A. B., Z. S., W. P., oraz referendarzy sądowych: A. B. i K.N., których wyłączenia domagał się w poprzednim wniosku oraz sędziów W. K., R. K. i T. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na postanowienie Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna. Podnieść należy, iż z treści art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008r. Nr 69 poz. 415 ze zm.) wynika, iż zadania w zakresie polityki rynku pracy należą do zadań samorządu i są wykonywane przez starostę. Jednakże w myśl art. 9 ust. 7 powołanej ustawy starosta może, w formie pisemnej, upoważnić dyrektora powiatowego urzędu pracy lub na jego wniosek innych pracowników tego urzędu do załatwiania w imieniu starosty spraw, w tym do wydawania decyzji, postanowień oraz zaświadczeń w trybie przepisów o postępowaniu administracyjnym. Zatem dyrektor powiatowego urzędu pracy może podejmować rozstrzygnięcia określone przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym wydawanie zaświadczeń, wyłącznie w oparciu o upoważnienie udzielone przez starostę. W niniejszej sprawie Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w B. wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, podczas gdy z udzielonego mu upoważnienia przez Starostę B. nie wynikało, aby do podejmowania takich rozstrzygnięć był upoważniony. Zasadnie zatem organ odwoławczy uchylił zażalone postanowienie organu I instancji. Wprawdzie wyrokiem tut. Sądu z dnia 14 września 2010r. do rozpatrzenia wniosku o wydanie zaświadczenia zobowiązany został Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w B., to jednak nie może on w tym zakresie działać bez stosownego upoważnienia. Nie jest natomiast zasadny zarzut skarżącego, iż w takim wypadku organ odwoławczy winien stwierdzić nieważność zażalonego postanowienia. Jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Pogląd taki od dość dawna nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z 5 stycznia 1982r., sygn. akt II SA/Ol 919/81, ONSA z 1982r. Nr 1 poz. 5, wyrok NSA z 7 maja 1984r. sygn. akt II SA 225/84, Gazeta Prawnicza z 1984r. Nr 24 poz. 8). Natomiast słusznie skarżący podnosi, iż wobec wydania postanowienia przez organ bez stosownego upoważnienia organ odwoławczy nie powinien odnosić się do kwestii merytorycznych. W tym kontekście ocena, iż organ I instancji mógł powołać się na fakt wydania skarżącemu upoważnienia, gdyż przesłał je wraz z postanowieniem, stanowi ocenę merytoryczną przyczyn rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji, która na tym etapie postępowania nie powinna mieć miejsca. Uchybienie te nie miało jednak istotnego wpływu na treść zaskarżonego postanowienia i nie mogło skutkować jego uchyleniem. Odnosząc się do kwestii wniosku o wyłączenie sędziów należy wyjaśnić, iż skarżący przed rozprawą w dniu "[...]" złożył wniosek o wyłączenie sędziów WSA w Olsztynie, których wyłączenia domagał się już w rozpoznanym wniosku z dnia "[...]", a ponadto wniósł o wyłącznie: sędziego NSA W. K. i sędziów WSA R. K. i T. P. Odnosząc się do powtórnego wniosku o wyłączenie sędziów tut. Sądu, należy pełni podzielić pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 10 czerwca 2011 r. (sygn. akt I OW 70/11). W postanowieniu tym NSA stwierdził, że kolejne żądanie wyłączenia sędziów, w którym nie przytoczono żadnych okoliczności mogących w jakikolwiek sposób wywołać wątpliwości co do bezstronności sędziów, nie jest wnioskiem, o którym mowa w art. 19 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie wymaga rozpoznania. NSA ocenił, że takie postępowanie nie stanowi korzystania z przysługujących stronie uprawnień procesowych, ale jest działaniem obliczonym na podważenie autorytetu sądu jako takiego. Z tych względów Sąd postanowił pozostawić w aktach sprawy wniosek skarżącego o wyłączenie sędziów z dnia "[...]" w odniesieniu do sędziów, co do których został już prawomocnie rozpoznany. Natomiast w części dotyczącej sędziów WSA: sędziego NSA W. K. oraz sędziów WSA R. K. i T. P., Sąd postanowił przedstawić wniosek skarżącego Przewodniczącemu Wydziału celem nadania dalszego biegu. Sędziowie ci nie zostali wyznaczeni do orzekania w niniejszej sprawie, stąd rozpoznanie wniosku o ich wyłączenie nie tamuje wydania wyroku w niniejszej sprawie. Wobec powyższego na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.