II SAB/Ol 60/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2010 r. sprawy ze skargi A.Z. na bezczynność Dyrektora Urzędu Pracy działającego z upoważnienia Starosty w rozpoznaniu wniosku z dnia "[...]" w sprawie udostępnienia uwierzytelnionego odpisu dokumentu i wydania zaświadczenia 1. zobowiązuje Dyrektora Urzędu Pracy do wydania A.Z. uwierzytelnionego odpisu upoważnienia udzielonego przez Starostę do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych - w terminie 14 dni od daty zwrotu przez Sąd akt organowi; 2. zobowiązuje Dyrektora Urzędu Pracy do rozpoznania wniosku A.Z. z dnia "[...]" w przedmiocie wydania zaświadczenia - w terminie 14 dni od daty zwrotu przez Sąd akt organowi. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 4 maja 2010r., A. Z. zwrócił się do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B. z żądaniem udostępnienia i wydania uwierzytelnionej kopii upoważnienia do wydawania decyzji w imieniu Starosty B. oraz zaświadczenia potwierdzającego upoważnienie do jego reprezentacji. Po uzyskaniu ustnej odpowiedzi, że na zgłoszone żądanie uzyska odpowiedź pisemną po skonsultowaniu jej treści z radcą prawnym, A.Z. wezwał organ do wydania żądanych dokumentów, gdyż odmowa ich udostępnienia stanowi naruszenie prawa, w szczególności zasad Konstytucji i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego Wezwanie to zgłoszone zostało do protokołu. Pismem z dnia 17 maja 2010r. (w piśmie omyłkowo podano datę 17 kwietnia 2010r.) znak: "[...]" organ odmówił wydania przedmiotowych dokumentów, ze względu na brak interesu prawnego wnioskodawcy oraz brak przepisu prawnego zobowiązującego organ do wydania zaświadczenia potwierdzającego uprawnienie Dyrektora PUP do wydawania decyzji, a żądane upoważnienie znajduje się w aktach Dyrektora, a nie w aktach sprawy dotyczącej przyznania zasiłku wnioskodawcy. W tej sytuacji A.Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B. w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 4 maja 2010r. w przedmiocie wydania uwierzytelnionego odpisu upoważnienia i wydania zaświadczenia. Wskazał, że mimo wezwania pismem z dnia 17 maja 2010r. do usunięcia naruszenia prawa, organ ten nadal pozostaje w zwłoce, gdyż nie wydał żądanych dokumentów. Wniósł o zobowiązanie organu do podjęcia wnioskowanych czynności administracyjnych i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Odrębną skargę A.Z. wniósł na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia do wglądu opisanego wyżej upoważnienia (sygn. akt II SAB/Ol 61/10). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w B. wniósł o jej odrzucenie, ewentualne oddalenie. W uzasadnieniu organ podkreślił, że żaden przepis prawa nie wymaga wydania zaświadczenia potwierdzającego uprawnienie Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy do wydawania decyzji. Ponadto wskazał, że organem uprawnionym do wydawania decyzji jest starosta, który może upoważnić Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy do załatwiania w jego imieniu spraw oraz wydawania decyzji. Skoro organ wydaje decyzje w imieniu Starosty B., to znaczy, że ma takie upoważnienie, a skarżący w żadnym piśmie nie wykazał interesu prawnego do otrzymania odpisu tego upoważnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej poprzez rozpatrywanie skarg na akty, czynności lub bezczynność organów administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (m.in. wyrok NSA z dnia 23 marca 2010r., sygn. akt I OSK 1575/09). Przy czym zasadnym jest wyjaśnić, iż w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracyjnych sąd administracyjny orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w dniu orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (J. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Wydanie 3, Warszawa 2008, s.329). Skarga na bezczynność organu w przypadku żądania wydania zaświadczenia. poprzedzona winna być albo zażaleniem z art. 37§1 kpa - w myśl art. 52§1 p.p.s.a., albo wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa - w myśl art. 52 § 3 p.p.s.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 30 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 698/10). Skarżący wymóg ten spełnił, gdyż po ustnej odmowie wydania żądanych dokumentów, już w dniu złożenia wniosku tj. 4 maja 2010r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, wezwanie to składając do protokołu. Jak wynika ze skargi, wezwanie to ponowił pismem z dnia 17 maja 2010r. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B. w rozpoznaniu wniosku z dnia 4 maja 2010r. w którym skarżący domagał się : 1) wydania uwierzytelnionej kopii upoważnienia do wydawania przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy decyzji w imieniu Starosty B.; 2) wydania zaświadczenia potwierdzającego upoważnienie Dyrektora PUP do reprezentacji Starosty Powiatu B. Przesłanki otrzymywania przez stronę uwierzytelnionych odpisów dokumentów określa art. 73 § 2 kpa, w myśl którego, strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. W art. 73 § 1 i 2 k.p.a. ustawodawca sformułował zakres prawa strony do przeglądania akt, sporządzania z nich notatek i odpisów, żądania uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie dokonania powyższych czynności następuje w formie postanowienia .Treść wyżej przytoczonych przepisów wskazuje, że zarówno uprawnienie do przeglądania akt oraz sporządzania z nich notatek i odpisów, jak i uwierzytelniania sporządzonych odpisów bądź żądania ich wydania z akt sprawy przysługuje, pod określonymi tam warunkami. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie -w każdym stadium postępowania- oznacza, że strona może wykonywać prawo wglądu do akt od jego wszczęcia, aż do jego zakończenia. Obowiązek organu wydania uwierzytelnionego odpisu ograniczony jest tylko jednym warunkiem , którym jest istnienie "ważnego interesu strony". Ta okoliczność powinna być rozważona w sposób indywidualny w każdej sprawie. W tym miejscu jedynie wskazać należy, że ważnym interesem strony, o którym mowa w art. 73 § 2 k.p.a., może być posiadanie uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych , zarówno dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, jak i w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach prawnych. (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz tom I ,G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Zakamycze 2005 i powołane tam orzecznictwo) Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że skarżący był stroną postępowania w sprawie przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych. Postępowanie to zostało zakończone decyzją podpisaną z upoważnienia Starosty przez Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w B. z dnia "[...]", nr "[...]" o przyznaniu mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 575zł miesięcznie, która następnie została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]". Bezspornym jest zatem, że skarżący jako strona tego postępowania posiadał interes prawny w żądaniu wydania uwierzytelnionego odpisu upoważnienia do wydawania decyzji, chociażby po to, aby ustalić, czy wydana ona została przez osobę do tego uprawnioną, co z kolei ma wpływ na ważność tejże decyzji . Stwierdzić należy, że stosownie do treści art. 9 ust 7. ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2008r., Nr 69, poz.415 ze zm.) starosta może, w formie pisemnej, upoważnić dyrektora powiatowego urzędu pracy lub na jego wniosek innych pracowników tego urzędu do załatwiania w imieniu starosty spraw, w tym do wydawania decyzji, postanowień oraz zaświadczeń w trybie przepisów o postępowaniu administracyjnym. Wskazać także należy, że brak takiego upoważnienia skutkuje naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), co jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Co prawda, nie jest praktykowane dołączanie do każdych akt pisemnego upoważnienia do wydawania decyzji, nie oznacza to jednak, że strona nie ma prawa do uzyskania wglądu do takiego upoważnienia, bądź też uzyskania jego kopii. Skoro bowiem organ powołuje się na dokument, który upoważnia go do wydania decyzji, to dokument ten albo powinien znajdować się w aktach sprawy, albo powinna istnieć możliwość niezwłocznego dołączenia go do tych akt i udostępnienia w trybie art.73 Kpa. Podkreślić należy, ze prawo wglądu do akt obejmuje prawo zapoznania się z całością zgromadzonej w nich dokumentacji, a zatem również z tymi dokumentami, które nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia, choć zostały zgromadzone w toku postępowania albo nie zostały dołączone do akt sprawy, choć były wykorzystywane w postępowaniu. Obowiązek udostępnienia stronie akt sprawy spoczywa na organie administracji publicznej również po zakończeniu postępowania, w szczególności gdy dostęp do akt warunkuje prawidłowe sporządzenie środka zaskarżenia decyzji lub wniosku o jej uzupełnienie, sprostowanie lub wykładnię ( zob. H. Knysiak-Molczyk, artykuł PPP.2010.3.66, Prawo do informacji w postępowaniu administracyjnym, sądowo-administracyjnym oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Teza nr 2 i 4, LEX 113001/2 oraz 113001/4). Uwzględniając powyższe rozważania, jak również przedmiot i zakres dokumentu, o którego uwierzytelniony odpis wystąpił skarżący, należy stwierdzić, że Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w B. był zobowiązany do jego wydania i tym samym, nie wydając tego odpisu ( albo nie wydając postanowienia po myśli art. 74 § 2 kpa), pozostawał w bezczynności. Odnosząc się natomiast do żądania wydania zaświadczenia potwierdzającego upoważnienie Dyrektora Urzędu Pracy do wydawania decyzji, postanowień oraz zaświadczeń w imieniu Starosty B., o którego wydanie w trybie art. 217 k.pa. wnioskował skarżący, to należy wskazać, że zaświadczenie jest czynnością organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu istniejących okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, podjętą na wniosek uprawnionego podmiotu w oparciu o dane, jakie organ ten posiada. Samo postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: 1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, 2) przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, 3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Przy czym podkreślić należy, że odmowa wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści następuje w ściśle określonym trybie przewidzianym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, czyli w drodze postanowienia (art. 219 kpa), na które przysługuje zażalenie i nie może przyjąć formy zwykłego pisma, jaką zastosował w tej sprawie organ. Ponieważ Dyrektor PUP nie rozpatrzył wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia w sposób prawem przewidziany, zatem również w tym zakresie pozostaje w bezczynności. Z wyżej przytoczonych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał wniesioną skargę za uzasadnioną i zobowiązał Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B., do wydania uwierzytelnionego odpisu upoważnienia udzielonego przez Starostę B. do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych oraz rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 4 maja 2010r. w przedmiocie wydania zaświadczenia, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. .