II SA/Ol 280/12

Dnia 23 sierpnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2012 roku sprawy ze skargi B. K. i M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odłączenia pieca od przewodów dymowych i zamurowania otworów powstałych w przewodach 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wykonania bez zgody właściwego organu kotłowni na paliwo stałe w piwnicy przynależnej do lokalu nr "[...]" w budynku przy ul. "[...]" w O., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: PINB) postanowieniem z dnia "[...]" nałożył na B.K., wykonawcę instalacji c.o. z kotłem na paliwo stałe zlokalizowanym w piwnicy, obsługującym jedynie lokal nr "[...]", obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia następujących dokumentów: oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane(t.j. Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623, ze zm.) zwanej dalej: pr.bud.; inwentaryzację wykonanej instalacji z piecem na paliwo stałe wraz z oceną wykonanych robot; pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 49b ust. 2 pr.bud. oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, ze zm.) zwanej dalej: kpa. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 23 lutego 2010 r. w piwnicy przynależnej do lokalu nr "[...]" w budynku przy ul. "[...]" w O. stwierdzono, iż w piwnicy zlokalizowany jest piec na paliwo stałe oraz, że wykonano instalację c.o. obsługującą lokal nr "[...]", którego najemcą jest B.K. Pełnomocnik B.K. oświadczył w trakcie kontroli, że instalacja z piecem została wykonana przed 1999 r., tj. przed podpisaniem umowy najmu z B.K.. W ocenie organu instalacja c.o. w piwnicy lokalu nr "[...]" została wykonana bez zgody właściwego organu przez jego najemcę – B.K. Za takim uznaniem przemawia znajdująca się w aktach sprawy kopia umowy najmu z dnia "[...]" 1999 r. z której wynika, iż na dzień zawarcia umowy lokal był wyposażony jedynie w instalacje wod.-kan., gaz oraz elektryczną. Nadto ustalono, iż Zarząd Lokali i Budynków Komunalnych (zwany dalej: ZLiBK) nie posiada dokumentów potwierdzających zgodę właściwego organu na wykonanie robót budowlanych związanych z wybudowaniem przedmiotowej instalacji centralnego ogrzewania oraz przedstawił kopię pisma z dnia 5 maja 2001 r., w którym B.K. informuje administrację obiektu o fakcie wykonania na własny koszt lokalnego ogrzewania centralnego. Decyzją z dnia "[...]" PINB nakazał B.K. - najemczyni lokalu nr "[...]" w budynku przy ul. "[...]" w O., właścicielce instalacji centralnego ogrzewania z piecem na paliwo stałe zlokalizowanym w piwnicy przynależnej do tego lokalu, w celu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, dokonać trwałego odłączenia od przewodów dymowych pieca na paliwo stałe, zlokalizowanego w piwnicy przynależnej do lokalu mieszkalnego nr 2 w tym budynku, oraz zamurowanie otworów powstałych w przewodach kominowych po odłączeniu pieca c.o. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 pr.bud. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż sporna kotłownia na paliwo stałe zlokalizowana w piwnicy została wykonana przez najemczynię B.K. w 2001 roku bez zgody właściwego organu. W lipcu 2009 r. właściciel lokalu nr "[...]" zakazał najemczyni użytkowania pieca c.o. ze względu na nieszczelność przewodu dymowego, do którego podłączony został piec. Zdaniem organu, najemczyni wykonując w piwnicy kotłownię z piecem na paliwo stałe i podłączając piec do niedrożnych i nieszczelnych przewodów dymowych spowodowała zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W sytuacji samowolnie wykonanych robot budowlanych, których nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. nakazuje doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Od tej decyzji B.K. wniosła odwołanie domagając się jej uchylenia. W obszernym uzasadnieniu podniosła, że nie może wykonać czynności nakazanych decyzją, gdyż jako najemczyni nie posiada żadnych uprawnień właścicielskich do lokalu. Właścicielem części wspólnej kamienicy a zatem także komina jest Wspólnota Mieszkaniowa. To Wspólnota Mieszkaniowa oraz właściciele poszczególnych mieszkań są stroną tego postępowania. Poza tym organ nakazując wykonanie określonych robót budowlanych powinien wskazać jak te prace mają być wykonane oraz jakie materiały powinny zostać użyte. Brak takich wskazań w decyzji skutkuje jej niewykonalnością. Odwołująca zakwestionowała także ustalenie organu nadzoru budowlanego, iż w 2001r. wykonała kotłownię na paliwo stałe bez zgody właściwego organu. Wyjaśniła, że centralne ogrzewanie z kotłem na paliwo stałe w piwnicy wybudowano i zezwolono na jego użytkowanie w 1981 r. Podstawową kwestią jest zatem ustalenie właściciela centralnego ogrzewania i przystąpienie na jego koszt do zalegalizowania tego ogrzewania. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiło zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców spowodowane nieszczelnością komina, do którego podłączony jest kocioł wytwarzający czynnik grzejny dla lokalu użytkowanego przez skarżącą. Stan ten jest skutkiem nielegalnie zrealizowanych w 2001 r. robót związanych z wykonaniem instalacji centralnego ogrzewania dla potrzeb lokalu użytkowanego przez stronę. Inwestorem tych robót, jak wynika z ustaleń organu I instancji, jest B.K. Ponieważ kocioł wytwarza oprócz czynnika grzewczego również produkty spalania, z którymi ze względu na nieszczelności komina mają kontakt mieszkańcy budynku, to czynnością eliminującą zagrożenie jest nakaz odłączenia w sposób trwały pieca od przewodu dymowego. Przepis art. 52 pr.bud. jako zobowiązanego do wykonania czynności warunkujących doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, nałożonych w oparciu o przepis art. 51 pr.bud., wymienia w pierwszej kolejności inwestora, którym w tym przypadku jest B.K. Na tę decyzję B.K. i M.K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podnosząc, że mieszkają w lokalu należącym do Gminy, który otrzymali w 1999 r. na podstawie przydziału z Urzędu Miasta O. Lokal ten był wyposażony w lokalne centralne ogrzewanie z kotłem na paliwo stałe umieszczonym w piwnicy, które zostało wybudowane i zatwierdzone przez ówczesnego administratora (ADM) w 1981 r. W marcu 2009 r. po raz kolejny zatkał się przewód kominowy odprowadzający spaliny z kotła, a następnie został wydany zakaz użytkowania pieca. Zdaniem skarżących, nie było żadnych podstaw do wszczęcia wobec nich postępowania w sprawie wykonania bez zgody właściwego organu kotłowni, gdyż nie są oni stroną tego postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w skarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniósł również ZLiBK w piśmie procesowym z dnia 5 czerwca 2012 r. podnosząc, iż winę za niedrożność przewodu kominowego ponosi strona skarżąca używająca do palenia niewłaściwego opału. W związku z tym Wspólnota Mieszkaniowa nie wyraziła zgody na partycypowanie w kosztach udrożnienia i naprawy komina. W marcu 2011 r. ZLiBK poinformował stronę skarżącą, że wykona instalację centralnego ogrzewania gazową wraz z montażem kotła gazowego dwufunkcyjnego, jednakże najemczyni uniemożliwiła administratorowi wykonanie stosownych prac. W tej sytuacji nakazanie trwałego odłączenia pieca c.o. od nieszczelnych przewodów dymowych oraz zamurowania otworów w przewodach kominowych jest uzasadnione. W piśmie procesowym z dnia 12 czerwca 2012 r. skarżący podnieśli, że w trakcie kontroli w dniu 3 lutego 2010 r. wykonanych robót budowlanych w piwnicy przynależnej do lokalu nr "[...]" inspektor z PINB ustalił, że B.K. nie jest stroną postępowania w sprawie wykonania bez zgody właściwego organu spornego lokalnego c.o., gdyż stroną takiego postępowania inspektor Zarządu Lokali i Budynków Komunalnych. Ustalenie to zostało dokonane na podstawie pisma z dnia 9 grudnia 1987 r., z którego wynikało, że sporne ogrzewanie wybudowano w 1981 r. Ustalenia dokonane w trakcie kontroli pozbawiły skarżących praw strony oraz uniemożliwiły im składanie dokumentów oraz zeznań w celu wyjaśnienia sprawy. Zdaniem strony skarżącej, ustalenia faktyczne dokonane przez organ w sprawie należy uznać za dowolne zwłaszcza, gdy strona skarżąca zaprzeczyła, aby była najemcą lokalu w okresie wybudowania spornego ogrzewania. Nadto zakaz użytkowania pieca został wydany przez dyrektora ZLiBK, jednak nie zostało sprawdzone, czy osoba taka posiadała uprawnienie do wydania takiego rodzaju zakazu. Ponadto organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy merytorycznie i nie odniósł się do podnoszonych zarzutów do decyzji organu I instancji, w szczególności w obu decyzjach organów nie wyjaśniono kto i kiedy dokonał podłączenia pieca. Organ I instancji ustalił datę wybudowania spornej kotłowni na rok 2001, jednak nie wskazał na podstawie jakiego dokumentu te ustalenia zostały dokonane, podczas gdy z notatki służbowej spisanej w dniu 14 kwietnia 1999 r. w sprawie stanu technicznego lokalu nr "[...]" przy ul. "[...]" w O. wynika, że mieszkanie to posiada c.o. lokalne koksowo-węglowe (kserokopia notatki służbowej została dołączona do pisma procesowego). Umowa najmu lokalu została natomiast podpisana z B.K. w dniu "[...]" 1999 r., czyli jednoznacznie wynika, iż przekazany najemczyni lokal był wyposażony w lokalne c.o. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 21 sierpnia 2012 r. skarżący podnieśli, że Sąd Okręgowy w O. Wydział "[...]" w wyroku z dnia "[...]", sygn. akt "[...]" przyjął, że centralne ogrzewanie zostało wybudowane w 1981 r. poprzez podłączenie pieca w piwnicy pod lokalem. Sąd uznał również, że kwestia własności lokalu zajmowanego przez B.K., jako należącego do Gminy O. rozciąga się na wszelkie części składowe nieruchomości. Ponieważ skarżący nie są stroną postępowania w sprawie wykonania bez zgody właściwego organu kotłowni, to zaskarżone decyzje powinny zostać uchylone, a postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego winno być umorzone. Do pisma procesowego została dołączona kserokopia wyroku Sądu Okręgowego w O. z dnia "[...]", sygn. akt "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie, w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) dalej: pr.bud., w drodze decyzji nakazano B.K. - najemczyni lokalu nr "[...]" w budynku przy ul. "[...]" w O., dokonać trwałego odłączenia od przewodów dymowych pieca na paliwo stałe, zlokalizowanego w piwnicy przynależnej do lokalu mieszkalnego nr "[...]" w tym budynku oraz zamurować otwory powstałe w przewodach kominowych po odłączeniu pieca c.o. Przepis art. 52 pr.bud., jako podmioty zobowiązane do dokonania na swój koszt czynności nakazanych w decyzji, o której mowa m.in. w art. 51 pr.bud., wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że pojecie inwestora w rozumieniu art. 52 pr.bud. oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W orzecznictwie podkreśla się, że nakaz usunięcia skutków samowoli budowlanej powinien być w pierwszej kolejności skierowany do inwestora, który jest sprawcą tej samowoli (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 359/10, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem organy w niniejszej sprawie zobowiązane były w pierwszej kolejności ustalić, kiedy powstała kotłownia zlokalizowana w piwnicy należącej do lokalu nr "[...]" w budynku przy "[...]" w O. oraz kto był inwestorem przeprowadzonych prac instalacyjnych. To ten podmiot jest bowiem w pierwszej kolejności zobowiązany do usunięcia skutków prac budowlanych przeprowadzonych w ramach samowoli budowlanej. Dopiero w dalszej kolejności nakaz usunięcia skutków samowoli budowlanej powinien być skierowany do właściciela lub działającego w jego imieniu zarządcy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2010 r., IV SA/Po 971/10, dostępne w CBOSA). Organy obu instancji uznały, że kotłownia powstała w 2001 r., a inwestorem jest obecna najemczyni lokalu – B.K., z którą została zawarta umowa najmu w dniu "[...]" 1999 r. W uzasadnieniu decyzji organy nie wskazały jednakże w oparciu o jakie ustalenia i dowody dokonały takiego stwierdzenia. Tymczasem ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii notatki służbowej spisanej w dniu 14 kwietnia 1999 r. przez pracowników Zakładu Budynków Komunalnych II w O., czyli przed zawarciem umowy najmu ze skarżącą, w sprawie stanu technicznego lokalu nr "[...]" przy ul. "[...]" w O. wynika, że lokal mieszkalny był już wyposażony w c.o. lokalne koksowo-węglowe (k. 6K akt adm.). Również z ustaleń przedstawionych w uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego w O. Wydział "[...]" z dnia "[...]", sygn. akt "[...]" wynika, że kotłownia została wybudowana w 1981 r. Zaniechanie przez organ wyjaśnienia okoliczności dotyczących daty powstania przedmiotowej kotłowni i nieustalenie, kto był inwestorem tej kotłowni stanowi naruszenie ogólnych przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art. 7 kodeku postępowania administracyjnego jak i przepisu art. 77 § 1 kpa. oraz statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów art. 80 kpa. Zaznaczyć trzeba, że z zasady dążenia do prawdy obiektywnej określonej w art. 7 kpa., wynika obowiązek organu podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przepisem gwarantującym realizację tej zasady jest przepis art. 77 § 1 kpa., nakładający na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również przepis art. 80 kpa. nakazujący organowi dokonywanie oceny w przedmiocie udowodnienia danych okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością wydanej decyzji, jako opartej na niepełnym postępowaniu wyjaśniającym ustalającym stan faktyczny sprawy. Uchybienie w wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego uniemożliwia bowiem zastosowanie właściwych w sprawie przepisów prawa materialnego. Uszło uwadze organu odwoławczego, iż z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy, przy czym ocena organu odwoławczego winna uwzględniać również zarzuty oraz argumenty podniesione w odwołaniu. W szczególności winna, mając na uwadze zapis art. 107 § 3 kpa wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z uzasadnienia skarżonej decyzji nie wynika natomiast aby podjęte rozstrzygnięcie wskazywało dowody, na podstawie których organ przyjął, iż kotłownia została wybudowana w 2001 r. oraz że samowolnego działania w tym zakresie dopuściła się najemczyni lokalu – B.K. Także w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił organ odwoławczy z uwagi na jakie okoliczności i dowody pominął ustalenie w tej sprawie podmiotu zobowiązanego do usunięcia skutków jak uznano samowolnego działania. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien ustalić zatem, kiedy faktycznie została wykonana kotłownia w piwnicy przynależnej do lokalu nr "[...]" w budynku przy ul. "[...]" w O., którego najemcą jest aktualnie skarżąca. Dopiero wtedy możliwe będzie określenie, do którego z podmiotów wskazanych w art. 52 pr.bud. powinien zostać skierowany nakaz usunięcia skutków samowoli budowlanej. Przy czym oceniając tę kwestię nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż decyzję taką można skierować tylko do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych. Słusznie zatem podnoszą skarżący, iż skierowanie decyzji nakazującej wykonanie określonych robót w trybie art. 51 ust. 1 pr. bud. może nastąpić tylko w stosunku do podmiotu dysponującego prawem do nieruchomości zwłaszcza, że nakazane zachowanie ma polegać na dokonaniu trwałego odłączenia od przewodów dymowych oraz zamurowania otworów w kominie, który stanowi część wspólną budynku mieszkalnego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy.