II SA/Ol 281/14

Dnia 15 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia del. SO Beata Grzybek Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego odmowy uchylenia decyzji w sprawie zmiany lokalizacji punktów gier - oddala skargę. Pismem z dnia 18.04.2011 r. spółka A zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej o zmianę decyzji z dnia "[...]", zezwalającej na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Spółka wniosła o zmianę rozstrzygnięcia w zakresie zmiany lokalizacji punktów, w których urządzane są gry na automatach o niskich wygranych, widniejących pod numerami porządkowymi 6 i 15 załącznika nr 1 do ww. decyzji Dyrektora Izby Skarbowej. Dyrektor Izby Celnej w dniu "[...]" wydał decyzję, którą odmówił zmiany ww. decyzji Dyrektora Izby Skarbowej. Podstawą wydania ww. decyzji był m.in. art. 135 ust. 2 u.g.h., zgodnie z którym w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczny punktów gry na automatach o niskich wygranych. Od powyższej decyzji spółka złożyła odwołanie. Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia "[...]" zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Wnioskiem z dnia 11.10.2012r. spółka A w trybie art. 240 § 1 pkt 11 O.p., zwróciła się do Dyrektora Izby Celnej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia "[...]". Podstawę żądania spółki stanowiło orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 z dnia 19.07.2012r., ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej dnia 29 września 2012 r. (Dz. Urz. UE. C 295/12 z 29.09.2012). Dyrektor Izby Celnej postanowieniem z dnia "[...]" wznowił postępowanie ws. ostatecznej decyzji z dnia "[...]". W dniu 05.11.2012r. Dyrektor Izby Celnej zawiesił postępowanie znak: "[...]" do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie pytania prawnego skierowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. akt II SNPo 549/10). Trybunał Konstytucyjny, po rozpoznaniu pytania prawnego skierowanego przez WSA w Poznaniu, w dniu 23 lipca 2013r. orzekł, że art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2009r. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym organ podatkowy w dniu 16.10.2013r. podjął zwieszone postępowanie. Następnie decyzją znak: "[...]" z dnia "[...]" Dyrektor Izby Celnej odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznej. Spółka od powyższego rozstrzygnięcia wniosła w ustawowym terminie odwołanie. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła: - bezpodstawne zastosowanie przepisu art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych w związku z bezpodstawnym niezastosowaniem art. 135 ust. 1 ww. ustawy, wobec braku notyfikacji tejże ustawy Komisji Europejskiej, co w konsekwencji powoduje, że nie może on być stosowany, zaś wniosek strony uwzględniony, - bezpodstawną odmowę zastosowania art. 240 § 1 pkt 11 w zw. z art. 245 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej poprzez odmowę uchylenia decyzji ostatecznej, podczas gdy w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 lipca 2012 r. sygn. akt C-213/11, C-214/11 i C-217/11 zachodzi przesłanka do uchylenia decyzji ostatecznej. W związku z powyższym, spółka wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji ostatecznej i orzeczenie o zmianie zezwolenia zgodnie z wnioskiem strony. Decyzją z dnia "[...]", Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny oraz prawny. Organ wskazał, że spór w przedmiotowej sprawie związany jest z jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych – wznowieniem postępowania, uregulowanym w art. 240-246 O.p. Jest to instytucja procesowa, która umożliwia weryfikację ostatecznych decyzji podatkowych z powodu wad postępowania, a nie samej decyzji i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Organ orzekając w pierwszej instancji był związany treścią wprowadzonej do obiegu decyzji z dnia "[...]" o cofnięciu w całości spółce A zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa A, którego dotyczy ostateczna decyzja z dnia "[...]".. Konsekwencją prawną decyzji o cofnięciu zezwolenia jest niewątpliwie niemożność wprowadzenia jakiejkolwiek zmiany w treści decyzji udzielającej to zezwolenie. Decyzja cofająca odnosi się bowiem do stanu ustalonego mocą decyzji eliminowanej i obejmując tę decyzję swoim rozstrzygnięciem dokonuje niejako w tym zakresie utrwalenia jej treści, tj. wszystkich elementów (uprawnień, warunków, obowiązków), składających się w omawianym przypadku na rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielanego stronie zezwolenia. W skardze na powyższą decyzję, złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, spółka A powtórzyła zarzut przedstawiony w punkcie pierwszym odwołania, odnośnie do naruszenia art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych. W uzasadnieniu skargi powołano się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11 z dnia 19 lipca 2012r. W świetle tego wyroku nie może budzić wątpliwości, że przepis art. 135 ust.2 ustawy o grach hazardowych jest przepisem technicznym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 z późn. zm), dalej powoływanej również jako "p.p.s.a.". Kontrola ta, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sprawowana jest wyłącznie pod względem legalności, czyli zgodności z obowiązującym prawem. W ramach kontroli legalności, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, z urzędu sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji publicznej niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że skarga nie jest uzasadniona. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Dyrektora Izby Celnej, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w której we wznowionym postępowaniu administracyjnym organ ten odmówił uchylenia decyzji ostatecznej, odmawiającej zmiany decyzji dotyczącej lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych. Przypomnieć należy, że wznowienie postępowania jest instytucją prawną umożliwiającą ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej już ostateczną decyzją administracyjną i stanowi odstępstwo od zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 128 Ordynacji podatkowej. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w ordynacji podatkowej oraz w ustawach podatkowych. Zasada ta ma służyć pewności obrotu prawnego. Zaznaczyć przy tym należy, że wyznaczone przepisami O.p. odstępstwa od tej reguły, jako rozwiązania stanowiące wyjątek od zasady, podlegają wykładni ścisłej. W przypadkach uzasadniających wznowienie postępowania, wadą dotknięte jest samo postępowanie, czyli warunki powstania decyzji. Wada ta może polegać na naruszeniu norm proceduralnych, albo na wystąpieniu (ujawnieniu) okoliczności, pozbawiających znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. Wadliwość decyzji jest tu konsekwencją wadliwości postępowania. We wznowionym postępowaniu organ rozstrzyga o losach pierwotnie wydanej decyzji. Postanowienie w sprawie wznowienia postępowania wszczyna to postępowanie i może jedynie wskazywać przesłanki uzasadniające wznowienie. Natomiast stwierdzenie, czy przesłanki te rzeczywiście wystąpiły w sprawie i jaki mogą mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, może być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia i musi być zawarte w decyzji, o jakiej mowa w art. 245 § 1 i § 2 O.p. Dokonując oceny przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem, Sąd nie stwierdził istnienia przesłanek z art. 240 § 1 O.p., uzasadniających jej uchylenie. Okoliczności, podnoszone przez skarżącą, wskazujące jako podstawę uwzględnienia wniosku o zmianę zezwolenia art. 240 § 1 pkt 11 O.p. nie mogą bowiem zostać przez Sąd ocenione i uwzględnione w stanie faktycznym sprawy. Trzeba pamiętać, że postępowanie nadzwyczajne ma na celu weryfikację prawidłowości ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu pierwotnym (tj. zwyczajnym). W niniejszej sprawie, skarżąca złożyła w dniu 18 kwietnia 2011 r., wniosek o zmianę lokalizacji miejsc urządzania gry na automatach o niskich wygranych, zatwierdzonych decyzją z dnia "[...]", udzielającej spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Wniosek strony miał więc na celu zmianę wydanego zezwolenia, co do którego Dyrektor Izby Celnej orzekł w dniu "[...]" o jego cofnięciu w całości. W ustawowym terminie strona złożyła odwołanie od tej decyzji, lecz postępowanie odwoławcze w tej sprawie zostało zawieszone. Nie ulega zatem wątpliwości, że w dacie wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, zezwolenie zostało cofnięte decyzją wydaną w pierwszej instancji, czyli nieostateczną. Postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia pozostaje więc w toku. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie okoliczności te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Należy bowiem wskazać, że zarówno decyzja organu z dnia "[...]" o cofnięciu zezwolenia, jak i wniosek strony z 18 kwietnia 2011 r. o zmianę lokalizacji miejsca urządzania gry, a także wniosek o wznowienie postępowania, dotyczą tego samego zezwolenia, a mianowicie decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]", udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa A w określonych punktach. Dlatego też istotną okolicznością w sprawie jest kwestia ustalenia relacji pomiędzy postępowaniem, którego przedmiotem jest cofnięcie zezwolenia, a postępowaniem wznowieniowym, dotyczącym wniosku strony o zmianę tego zezwolenia oraz możliwości toczenia się przedmiotowych postępowań w tym samym czasie. W sensie formalnym (procesowym), postępowania dotyczące cofnięcia zezwolenia na prowadzenie określonej działalności gospodarczej oraz modyfikacji w zakresie lokalizacji punktów gier stanowią w istocie tożsamą (zarówno przedmiotowo, jak i podmiotowo) sprawę administracyjną. Prowadzenie postępowania w sprawie korekty wykazu punktów gier w takich warunkach procesowych, prowadziłoby do równoległego prowadzenia dwóch postępowań przez ten sam organ, skutkującego w zasadzie zniesieniem tożsamości (jedności) materialno-prawnej sprawy. Ów brak tożsamości sprawy polega na tym, że przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia uprawnienia do prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych przed organem pierwszej instancji byłaby treść zezwolenia w wersji pierwotnej, natomiast treścią decyzji, wydanej na skutek wznowionego postępowania byłoby już inne uprawnienie, bowiem zmienione decyzją administracyjną, w zakresie żądanym przez zainteresowanego. W takiej sytuacji – w ocenie Sądu - zachodzi merytoryczny konflikt pomiędzy postępowaniem dotyczącym cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a postępowaniem wznowieniowym, dotyczącym korekty punktów gier, o którym mowa w tym zezwoleniu. W przypadku takiego zbiegu postępowań, pierwszeństwo należy przyznać postępowaniu o skutkach najdalej idących. Nie jest bowiem dopuszczalne modyfikowanie określonego uprawnienia lub obowiązku, w sytuacji, gdy byt prawny tego uprawnienia (obowiązku) nie został jeszcze ostatecznie przesądzony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2013r. sygn. akt II GSK 639/12, dostępny w internecie na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej zostało zaś wszczęte, a przedmiotem postępowania wznowionego jest – jak podniesiono wyżej – pierwotnie wydana decyzja. Konsekwencją prawną decyzji o cofnięciu zezwolenia jest niewątpliwie niemożność wprowadzenia jakiejkolwiek już zmiany w treści decyzji udzielającej to zezwolenie. Decyzja cofająca odnosi się bowiem do stanu ustalonego mocą decyzji eliminowanej i obejmując tę decyzję swym rozstrzygnięciem dokonuje niejako w tym zakresie utrwalenia jej treści. Na marginesie zaznaczyć należy, że ponieważ niemożliwe byłoby, z wyżej przedstawionych względów, prowadzenie postępowania w sprawie zmiany zezwolenia - w przypadku jego nieostatecznego cofnięcia - w trybie zwykłym, to tym bardziej jest to bezpodstawne w trybie nadzwyczajnym. Reasumując, nie można przyjąć, że postępowanie Dyrektora Izby Celnej zawierało wady, określone w art. 140 § 1 pkt 11 O.p., uzasadniające uchylenie decyzji ostatecznej z dnia "[...]", bowiem ocena ich istnienia jest przedwczesna w stanie faktycznym sprawy. Tym samym, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie pozostaje kwestia wpływu orzeczenia TSUE z dnia 19.07.2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217 /11. W związku z powyższym, stwierdzić należy, że organ zasadnie utrzymał w mocy decyzję, odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie zmiany decyzji o udzieleniu zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie zmiany miejsc urządzania tych gier. Istnieje bowiem przeszkoda do prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji udzielającej zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych – czy to w postępowaniu zwykłym, czy wznowieniowym - skoro toczy się postępowanie w sprawie cofnięcia tego zezwolenia, a zatem – jak wskazano wyżej - w tej samej sprawie administracyjnej. Nie ma przy tym znaczenia, że w sprawie cofnięcia zezwolenia nie zapadła jeszcze decyzja ostateczna. Wprawdzie postępowanie odwoławcze w tej sprawie zostało zawieszone, ale nie ulega wątpliwości, że postępowanie to zostało wszczęte i nie jest jeszcze zakończone. Biorąc powyższe pod uwagę, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną, należało oddalić.