II SA/Ol 284/14

Dnia 6 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi B. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie obniżenia nagrody rocznej oddala skargę. Decyzją nr "[...]" z dnia 30 grudnia 2013 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w P., działając na podstawie art. 95 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r. Nr 1340), obniżył "[...]" B.B. - "[...]", nagrodę roczną o 75 % za 2013 rok, co stanowi kwotę brutto 3.669,30 zł. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że decyzją nr "[...]" z dnia 15 października 2012 r. udzielił B.B. kary upomnienia za przewinienie dyscyplinarne z art. 115 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej tj. niewykonanie polecenia służbowego (naruszenie dyscypliny służbowej, zasad etyki zawodowej, oraz jako czyn niezgodny ze złożonym ślubowaniem). Komisja Dyscyplinarna przy Komendancie Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w O., orzeczeniem z dnia 4 stycznia 2013 r., utrzymała w mocy tę decyzję. Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna przy Komendancie Głównym Państwowej Straży Pożarnej, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2013 r. odwołania B.B., utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie. W związku z powyższym, stosownie do art. 95 ust. 6 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, organ obniżył odwołującemu się nagrodę roczną. W złożonym odwołaniu, B.B. stwierdził, że został dwukrotnie ukarany za ten sam czyn. Podniósł, że wniesienie odwołania nie powinno, zgodnie z art. 118 ust. 2 ustawy o PSP, skutkować zwiększeniem sankcji wobec wnoszącego odwołanie, co jednak miało miejsce w jego przypadku. Obniżenie nagrody rocznej o 75% jest bowiem bardzo krzywdzące i niekorzystne. Odwołujący się wskazał, że gdyby nie wniósł odwołania, decyzja stałaby się ostateczna i zgodnie z art. 124i ust. 1a pkt 1 i ust. 2 ustawy o PSP ukaranie uległoby przedawnieniu i usunięciu z akt osobowych, co w konsekwencji wyklucza wydanie decyzji o obniżeniu nagrody rocznej. Obniżenie nagrody rocznej stanowi więc bezpodstawne podwyższenie rangi przypisanego mu przewinienia. Decyzją nr "[...]" z dnia 27 stycznia 2014 r., W. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w O. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 30 grudnia 2013 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że stosownie do art. 95 ust. 1 ustawy o PSP strażakowi przysługuje nagroda roczna w pełnej wysokości tylko w przypadku "nienagannego" wykonywania obowiązków służbowych. Tak więc każde, stwierdzone prawomocnym wyrokiem lub prawomocnym orzeczeniem dyscyplinarnym, zawinione, nienależyte wykonywanie obowiązków służbowych oraz popełnienie czynów sprzecznych ze złożonym ślubowaniem, jak również popełnione w okresie służby przestępstwa lub wykroczenia, stanowią, zdaniem organu odwoławczego, element warunkujący obniżenie wysokości bądź pozbawienie strażaka prawa do całości należnej nagrody rocznej. Organ odwoławczy wskazał, że inicjatywa dyscyplinarnego ukarania strażaka, który dopuścił się przewinienia, należy zawsze do przełożonego dyscyplinarnego. Zauważył, że postępowanie dyscyplinarne wszczyna również wniesione do właściwej komisji odwoławczej odwołanie strażaka od kary upomnienia nałożonej przez przełożonego dyscyplinarnego. Wobec tego orzeczenie "właściwej komisji dyscyplinarnej", wydane w trybie art. 118 ust. 2 ustawy na skutek odwołania ukaranego od kary upomnienia wymierzonej przez przełożonego dyscyplinarnego, jest orzeczeniem wydanym przez komisję orzekającą w pierwszej instancji i jako takie spełnia kryterium wymagane przez art. 95 ust. 6 pkt 2 ustawy o PSP do obniżenia wysokości nagrody rocznej. Dodał, że obniżenie nagrody rocznej nie jest karą, lecz wyłącznie konsekwencją wynikającą z wykonania prawomocnej kary dyscyplinarnej wobec strażaka. Wyjaśnił, że ustalenie wysokości obniżenia nagrody rocznej jest prawem przełożonego, uprawnionego do mianowania, który przy ustalaniu wysokości obniżenia winien kierować się wagą przewinienia, za które strażak został ukarany. Pod uwagę należy wziąć również rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiar wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnionego czynu, wagę naruszonych przez sprawcę obowiązków, jak również postać zamiaru, motywację sprawcy i rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia. Biorąc pod uwagę fakt, że dla kar upomnienia i nagany minimalne obniżenie musi wynosić co najmniej 50%, a w przypadku prawomocnego skazania na jedną z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 117 ust. 1 pkt 3-5 ustawy o PSP, stosownie do art. 95 ust. 7 pkt 2 powołanej ustawy nagrodą roczna w ogóle nie przysługuje, organ odwoławczy uznał, że obniżenie nagrody rocznej o 75% mieści się w dopuszczalnym prawem zakresie. W skardze złożonej do tut. Sądu, B.B. wyjaśnił, że przyczyną obniżenia nagrody rocznej za 2013 r. było wcześniejsze udzielenie skarżącemu kary upomnienia przez Komendanta Powiatowego PSP w P., która to kara została utrzymana w postępowaniu odwoławczym. Skarżący wskazał, że waga przewinień strażaka podlega stopniowaniu, a przy ocenie wagi przewinienia należy kierować się dyrektywami określonymi w art. 115 § 2 k.k. W przypadku przewinienia mniejszej wagi przełożony dyscyplinarny może wymierzyć karę upomnienia na piśmie, z pominięciem postępowania dyscyplinarnego (art. 118 ust. 1 ww. ustawy). Skarżący dopuścił się takiego przewinienia mniejszej wagi, dlatego został ukarany karą upomnienia bez wszczynania postępowania dyscyplinarnego. Komendant Powiatowy PSP w P. decyzją z dnia 15 października 2012 r., wymierzył skarżącemu karę upomnienia. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, Komendant Powiatowy PSP w P. nie był uprawniony na podstawie art. 95 ust. 6 pkt 2 ustawy do obniżenia skarżącemu nagrody rocznej za rok 2013 o 75 %, gdyż zgodnie z tym przepisem, nagrodę roczną obniża się strażakowi nie mniej niż o 50% w przypadku naruszenia dyscypliny służbowej, stwierdzonej prawomocnym orzeczeniem komisji dyscyplinarnej. Skarżący nie został jednak ukarany przez komisję dyscyplinarną, a jedynie przez swojego przełożonego dyscyplinarnego, którego decyzję ostatecznie Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna utrzymała w mocy. W ocenie skarżącego, w przypadku gdyby nie złożył odwołania do właściwej komisji dyscyplinarnej, to przedmiotowa decyzja po upływie 14 dni stałaby się prawomocna i komisja dyscyplinarna nie miałaby możliwości rozpoznania sprawy i wydania merytorycznego orzeczenia w tym zakresie. W tej sprawie organy obu instancji wydając przedmiotowe decyzje dokonały nadinterpretacji wyrażenia zawartego w art. 95 ust. 6 pkt 2 ustawy "stwierdzonego prawomocnym orzeczeniem komisji dyscyplinarnej" uznając, że w tym stanie faktycznym, na podstawie powołanego przepisu można obniżyć skarżącemu nagrodę roczną, gdyż komisja dyscyplinarna wydała jedynie orzeczenie utrzymujące w mocy decyzję przełożonego dyscyplinarnego. Skarżący stwierdził, że interpretacja ta wypacza sens art. 118 ust. 1 ustawy. Wskazał, że ustawodawca dał w art. 118 ust. 2 ustawy gwarancję odwołującemu się, że jeśli wniesie odwołanie od nałożonej kary upomnienia, to komisja dyscyplinarna nie może orzec na jego niekorzyść. Nieracjonalne jest zatem, że strażak korzystający z przysługujących mu ustawowych środków ochrony prawnej ponosi dotkliwsze konsekwencje od strażaka, który z takich środków nie skorzystał. Skarżący zauważył ponadto, że obniżenie nagrody rocznej za 2013 r. jest zbyt wysokie, a przełożony dyscyplinarny obniżając nagrodę roczną o 75% kierował się jedynie chęcią odwetu za złożenie odwołania od decyzji tego organu. Uwzględniając powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji, orzeczenie, że decyzje te nie podlegają wykonaniu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalanie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił ponadto, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 115 § 2 k.k., ponieważ ustawa o Państwowej Straży Pożarnej w rozdziale XI reguluje odpowiedzialność dyscyplinarną strażaków i jedynie w art. 124n ustawy w sprawach nieuregulowanych w tym rozdziale, w zakresie postępowania dyscyplinarnego odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego. Wskazał też, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 4/10, stwierdził, że postępowanie wszczęte przed właściwą komisją dyscyplinarną na podstawie art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) jest postępowaniem dyscyplinarnym i na orzeczenie kończące to postępowanie w drugiej instancji stronie służy skarga do sądu administracyjnego zgodnie z art. 124j tej ustawy. NSA w uzasadnieniu tej uchwały wskazał m.in., że orzeczenie "właściwej komisji dyscyplinarnej", wydane na skutek odwołania ukaranego od kary upomnienia na piśmie wymierzonej przez przełożonego w trybie art. 118 ust. 2 ustawy jest orzeczeniem wydanym przez komisję orzekającą w pierwszej instancji według rodzaju i miejsca pełnienia służby przez strażaka oraz zajmowanego stanowiska funkcyjnego, na które przysługuje odwołanie do odwoławczej komisji dyscyplinarnej według kryteriów określonych w art. 121 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W piśmie procesowym z dnia 26 kwietnia 2014 r. skarżący wywiódł, że dodatki do uposażenia, podobnie jak nagroda roczna zostały uregulowane w Rozdziale 9 ustawy - Uposażenie i inne świadczenia pieniężne strażaka. W związku z tym, w kontekście dotychczasowej linii orzeczniczej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, nie powinno być wątpliwości co do właściwości tego Sądu. Zdaniem skarżącego, obie kategorie spraw można zaliczyć do szeroko rozumianych spraw majątkowych, które jednak nie mieszczą się w dyspozycji art. 111a ustawy. Wskazał również, że obie kategorie spraw zostały rozstrzygnięte w dwuinstancyjnym postępowaniu, zakończonym wydaniem przez organ decyzji administracyjnej, a Sąd Pracy nie jest władny, aby rozstrzygać w przedmiocie decyzji administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. W pierwszej kolejności wymagane jest rozważenie właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi B.B. w zakresie przyznania nagrody rocznej, wobec brzmienia art. 111a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2013 r., poz. 1340 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem – sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaków rozstrzygają sądy pracy. Przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, dotyczące skutków niewykonania zobowiązań stosuje się odpowiednio. W ocenie Sądu, za kognicją sądu administracyjnego przemawia fakt, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z roszczeniem w rozumieniu art. 111a ustawy. Przede wszystkim, wskazać należy, że podlegające rozpoznaniu przez sąd powszechny sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego powstają wyłącznie w sytuacji niespełnienia przez organ obowiązku wypłaty należnego świadczenia, którego podstawę stanowi decyzja administracyjna ustanawiająca taki obowiązek (por. postanowienie NSA z dnia 30 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1156/08). Tymczasem, przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest podważenie prawidłowości decyzji ustalającej niższą kwotę nagrody rocznej. Należy zatem przyjąć, że sprawa podlega właściwości sądów administracyjnych. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji należy uznać, że ma ona bezpośrednie umocowanie w przepisach prawa. Podstawy prawne, zasady ustalania i wypłaty nagrody rocznej funkcjonariuszom straży pożarnej regulują przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2013 r., poz. 1340 z późn. zm.), powoływanej dalej również jako "ustawa". W myśl art. 95 ust. 1 ustawy – strażakowi za służbę pełnioną nienagannie w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna w wysokości jednomiesięcznego wynagrodzenia. Natomiast w ust. 6 tego artykułu wskazano przesłanki, zobowiązujące do obniżenia strażakowi nagrody rocznej. Podstawę prawną decyzji Nr "[...]" Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia 30 grudnia 2013 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, stanowił art. 95 ust. 6 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym nagrodę roczną obniża się strażakowi w przypadku naruszenia dyscypliny służbowej, stwierdzonego prawomocnym orzeczeniem komisji dyscyplinarnej. W stanie faktycznym sprawy nie budzi wątpliwości, że skarżącemu udzielona została kara dyscyplinarna upomnienia. Karę tę wymierzył Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w P. decyzją nr "[...]" z dnia 15 października 2012 r., wydaną na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem – za przewinienie dyscyplinarne mniejszej wagi, nieuzasadniające wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przysługuje ukaranemu odwołanie do właściwej komisji dyscyplinarnej. W takim przypadku komisja nie może orzec na niekorzyść ukaranego. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Komisja Dyscyplinarna przy Komendancie Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w O., orzeczeniem z dnia 4 stycznia 2013 r., utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Orzeczeniem z dnia 8 maja 2013 r., Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna przy Komendancie Głównym Państwowej Straży Pożarnej, utrzymała w mocy zaskarżone przez B.B. orzeczenie Komisji Dyscyplinarnej I instancji. Powyższe oznacza, że w dniu wydania decyzji z dnia 30 grudnia 2013 r. o obniżeniu skarżącemu nagrody rocznej, istniała przesłanka z art. 95 ust. 6 pkt 2 ustawy, zobowiązująca organ do jej obniżenia, tj. prawomocne orzeczenie komisji dyscyplinarnej o ukaraniu karą upomnienia za naruszenie dyscypliny służbowej. Bez wątpienia, naruszenie dyscypliny służbowej w przedmiotowej sprawie stwierdzone zostało prawomocnym orzeczeniem komisji dyscyplinarnej. Orzeczenie "właściwej komisji dyscyplinarnej" wydane w trybie art. 118 ust. 2 ustawy na skutek odwołania ukaranego od kary upomnienia na piśmie wymierzonej przez przełożonego, jest orzeczeniem wydanym przez komisję orzekającą w pierwszej instancji według rodzaju i miejsca pełnienia służby przez strażaka oraz zajmowanego stanowiska funkcyjnego (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 4/10). Organ, w związku z zaistnieniem tej przesłanki, zobowiązany był obniżyć nagrodę roczną. Wysokość tego obniżenia zgodna jest z dyspozycją art. 95 ust. 6 ustawy. Nie ma przy tym znaczenia, że karę dyscyplinarną upomnienia nałożył Komendant Powiatowej Straży Pożarnej w trybie art. 118 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, a została ona utrzymana w mocy orzeczeniem komisji dyscyplinarnej. Postępowanie prowadzone przez Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej jest bowiem również postępowaniem dyscyplinarnym - uproszczonym, a kara upomnienia odnosi taki sam skutek, jak kara nałożona przez komisję dyscyplinarną. Jak wynika z przepisów art. 124h -124i ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, kara upomnienia na piśmie wymierzona przez przełożonego dyscyplinarnego nie jest mniej dolegliwa od kary upomnienia, wymierzonej po wszczęciu postępowania dyscyplinarnego przez komisję dyscyplinarną. Stosownie bowiem do art. 124h ust. 2 i art. 124i ust. 1 odpis prawomocnego orzeczenia skazującego także na karę upomnienia przesyła się do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej oraz dołącza do akt osobowych ukaranego. Ukaranie uważa się za niebyłe, jeżeli od wykonania albo przedawnienia wykonania kary upłynął rok – w przypadku kary upomnienia (art. 124i ust. 1a). Nie można zatem zaakceptować takiej interpretacji przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, wskutek której funkcjonariusza ukaranego karą nagany przez przełożonego dyscyplinarnego nie obejmuje dyspozycja art. 95 ust. 6 pkt 2 ustawy, zobowiązująca do obniżenia nagrody rocznej w przypadku ukarania karą dyscyplinarną upomnienia za naruszenie dyscypliny służbowej przez przełożonego dyscyplinarnego. Niezależnie od powyższego, w przedmiotowej sprawie, ukaranie karą upomnienia za naruszenie dyscypliny służbowej nastąpiło, jak wskazano wyżej, na podstawie prawomocnego orzeczenia komisji dyscyplinarnej. Ponadto, należy w sprawie podzielić stanowisko organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 115 § 2 k.k., ponieważ ustawa o Państwowej Straży Pożarnej w rozdziale XI reguluje odpowiedzialność dyscyplinarną strażaków i jedynie w art. 124n ustawy w sprawach nieuregulowanych w tym rozdziale, w zakresie postępowania dyscyplinarnego odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego. Przedmiot niniejszej sprawy jest w całości uregulowany w przepisach ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, zatem przepisy k.k. nie mają tu zastosowania. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę należało oddalić.