II SA/Ol 285/12

Dnia 17 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2012 roku sprawy ze skargi Gminy Sorkwity na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 8 lutego 2012 roku nr PN.4131.39.2012 w przedmiocie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania oddala skargę Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 lutego 2012r., nr PN.4131.39.2012, Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność uchwały Nr XV/104/2011 Rady Gminy Sorkwity z dnia 30 grudnia 2011r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat oraz trybu ich pobierania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że w myśl art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, rada gminy posiada kompetencje do wskazania przesłanek, których spełnienie zapewni korzystanie z usług opiekuńczych, przesłanek kształtujących cenę za usługę, przesłanek warunkujących częściowe lub całkowite zwolnienie od opłat za usługi oraz ustalenie porządku pobierania opłat za usługę opiekuńczą. W ocenie organu nadzoru, z treści delegacji zawartej w tym przepisie wynika także konieczność ustalenia przez radę gminy wysokości kosztu usług specjalistycznych i opiekuńczych. Tymczasem, w § 4 kontrolowanej uchwały organ stanowiący gminy przewidział, że koszt 1 godziny usług świadczonych w ramach usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych ustala na każdy rok kalendarzowy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w oparciu o faktycznie poniesione koszty na zorganizowanie punktów opieki w roku ubiegłym. W tych okolicznościach, organ nadzoru uznał, że Rada Gminy Sorkwity nie ustaliła kosztu wymienionych usług, co skutkuje nieważnością przedmiotowej uchwały. Zdaniem organu nadzoru, akt który nie wypełnia zakresu upoważnienia ustawowego nie może stanowić podstawy do przyznawania świadczeń z pomocy społecznej we wskazanej powyżej formie. W ustawowym terminie, na podstawie uchwały Nr XVII/122/2012 Rady Gminy Sorkwity z dnia 24 lutego 2012r., Gmina Sorkwity zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzucono organowi nadzoru naruszenie art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, poprzez błędne przyjęcie, że organ stanowiący gminy zobowiązany jest do wskazania określonego kwotowo kosztu usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej. W ocenie strony skarżącej, użyte przez ustawodawcę w tym przepisie sformułowanie "szczegółowych warunków odpłatności za usługę" nie jest jednoznaczne i może budzić wątpliwości interpretacyjne. Uwzględniając jednak wykładnię językową pojęcia "warunek" przyjęto, że treść spornej uchwały wypełnia dyspozycję powołanego przepisu, gdyż określa przesłanki oraz procedurę do określenia kosztu usług, jak również wskazuje podmiot właściwy do wypełnienia tej procedury. Ponadto, strona skarżąca podała, że poprzednia uchwała w tym przedmiocie regulująca podobnie to zagadnienie nie była kwestionowana przez organ nadzoru, a nagła zmiana poglądu tego organu, dokonana ponadto w oparciu o wyroki sądu administracyjnego z 2006r., niekorzystnie wpływa na poczucie stabilności prawa i zaufanie do działań organów administracji publicznej W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Ustosunkowując się do podniesionych w skardze zarzutów wskazał, że strona skarżąca ogranicza się jedynie do definicji pojęcia "warunek", a nie terminu, jakim posługuje się art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, to jest "warunki odpłatności". Nierozerwalnym natomiast elementem odpłatności jest wartość wykonanej usługi, co oznacza, że w ramach warunków odpłatności winien być ujęty również koszt usług. Odnosząc się do zarzutu nagłej zmiany poglądów, organ nadzoru wskazał, że jego zadaniem jest eliminowanie z obrotu prawnego uchwał dotkniętych nieważnością i nie jest przy tym związany dokonywaną wcześniej wykładnią przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem. W ocenie Sądu, zaskarżone przez Gminę Sorkwity rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 8 lutego 2012r., nr PN.4131.39.2012, zostało wydane zgodnie z prawem. W świetle bowiem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym podano, że stwierdzenie nieważności uchwały Nr XV/104/2011 Rady Gminy Sorkwity z dnia 30 grudnia 2011r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat oraz trybu ich pobierania – było konieczne z uwagi na nieustalenie przez Radę wysokości kosztu usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych i przekazanie kompetencji w tym zakresie Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Stanowisko organu nadzorczego uznać należy za prawidłowe. Podstawę prawną podjęcia spornej uchwały stanowił bowiem art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zgodnie z którym, rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. W świetle powołanej regulacji prawnej, nie może budzić wątpliwości, że przekazanie przez Radę Gminy Sorkwity w spornej uchwale Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej kompetencji do ustalania kosztu 1 godziny usług świadczonych w ramach usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych narusza zakaz subdelegacji, to jest zakaz przekazywania sobie kompetencji przez same organy administracyjne (lub tak jak w niniejszej sprawie przez te organy i inne podmioty) bez specjalnego upoważnienia ustawowego. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest bowiem zakaz domniemania kompetencji. Kompetencja organów administracyjnych jest z zasady wyznaczana ustawowo i należy do tzw. materii ustawowej, czyli do obszaru, który nie może być regulowany aktami niższego rzędu. Wynika to z podstaw demokratycznego państwa prawa determinujących cele, istotę i role administracji publicznej i prawa administracyjnego, w tym z zasady wyłączności ustawy. W orzecznictwie podkreśla się, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny i wskazuje na zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Normy kompetencyjnej nie można domniemywać i konstruować w drodze wykładni prawa, musi być ona wyraźnie w ustawie określona. Pojawienie się jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji (w znaczeniu upoważnienia do działania) powinno być - w konsekwencji realizacji zasady wyłączności ustawy - równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji (zob. wyrok WSA w Krakowie z 09.01.2006r., II SA/Kr 186/05 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 28.03.2012r., IV SA/Wr 851/11). Skoro przepis art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej nie uprawniał rady gminy do przekazania jakichkolwiek kompetencji kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, to powierzenie temu organowi w § 4 spornej uchwały kompetencji do ustalania kosztu 1 godziny usług świadczonych w ramach usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych nastąpiło z naruszeniem tego przepisu, co uprawniało organ nadzoru do stwierdzenia nieważności tej uchwały w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Z tych samych powodów, przychylić należy się do poglądu organu nadzoru, że z treści delegacji zawartej w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej wynika konieczność ustalenia przez radę gminy wysokości kosztu wymienionych usług. Skoro zaś Rada Gminy nie wypełniła w spornej uchwale zakresu upoważnienia ustawowego, akt ten nie może stanowić podstawy do przyznawania świadczeń z pomocy społecznej we wskazanej powyżej formie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., Nr 270), orzeczono jak w sentencji.