II SA/Ol 287/24

Dnia 2 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2024 roku sprawy ze skargi J. M. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego uchylenia decyzji legalizującej w trybie uproszczonym obiekt budowlany - chlew 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] 2) zasądza od organu na rzecz skarżącej J. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że decyzją z [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB"), na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; dalej: "p.b."), zalegalizował obiekt budowlany - [...], oznaczony w ewidencji budynków nr [...], położony na działce nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...] (dalej: "działka A"). Wnioskiem z [...] J. M. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do PINB o wznowienie postępowania zakończonego przedmiotową decyzją, powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Postanowieniem z 7 sierpnia 2023 r. PINB wznowił postępowanie. Następnie decyzją z 8 listopada 2023 r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu stwierdził, że działka skarżącej graniczy z działką A. Na granicy działek znajduje się m.in. zalegalizowany obiekt budowlany. W ocenie PINB skarżąca nie posiada przymiotu strony w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 49f ust. 2 p.b. w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, postępowanie tego rodzaju prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego. Jednocześnie PINB odniósł się do przeprowadzonego uproszczonego postępowania legalizacyjnego, wskazując na dopuszczalność jego wszczęcia i przesłanki podjęcia decyzji legalizacyjnej. Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji, formułując wobec PINB dwie grupy zarzutów: po pierwsze - w zakresie dotyczącym przyjęcia, że nie posiada przymiotu strony, po drugie - w zakresie dotyczącym zupełności zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z 29 lutego 2024 r., Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 2 i art. 146 § 2 k.p.a.: 1) odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, albowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie tej decyzji; 2) stwierdził, że decyzja dotychczasowa wydana została z naruszeniem prawa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). W uzasadnieniu WINB nie podzielił stanowiska PINB co do braku posiadania przez skarżącą przymiotu strony. Zauważył, że z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. zobowiązującego do realizacji robót budowlanych z poszanowaniem, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich można wywieść interes prawny właściciela nieruchomości sąsiedniej, do legitymacji w świetle art. 28 k.p.a. do udziału w postępowaniu, które dotyczy oceny, czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z prawem (m.in. inwestycja na granicy działek). W związku z tym w sprawach, w których nie jest to wyraźnie wykluczone przez przepisy prawa (np. art. 28 ust. 2 i art. 59 ust. 7 p.b.) art. 28 k.p.a. powinno się wykładać i stosować w ten sposób, aby zapewnić właścicielowi nieruchomości udział w postępowaniu, które dotyczy oceny tego, czy sąsiednia nieruchomość została zabudowa zgodnie z prawem (m.in. wyrok NSA z 8 września 2021 r., II OSK 3182/18). W konsekwencji WINB uznał, że ocena kręgu stron postępowań legalizacyjnych zarówno w trybie art. 48, art. 51 p.b., jaki i art. 49i p.b., powinna uwzględniać poza adresatami zobowiązanymi do wykonania nałożonych obowiązków (inwestor, właściciel lub zarządca), również podmioty, które stosownie do art. 28 k.p.a. mają interes prawny, aby uczestniczyć na prawach strony w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym. W świetle powyższego, w ocenie WINB, właściciel działki, przy granicy której wykonano samowolnie obiekt budowlany, takim interesem prawnym się legitymuje. Tym samym w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym zakończonym decyzją dotychczasową powinni uczestniczyć współwłaściciele działki sąsiedniej, w tym skarżąca. W tych okolicznościach WINB zauważył, że w dalszej kolejności w świetle art. 146 § 2 k.p.a. zobowiązany jest do oceny, czy przy udziale pominiętych współwłaścicieli działki sąsiedniej mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. W konsekwencji w pierwszej kolejności umożliwił pominiętym współwłaścicielom działki sąsiedniej skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 10 k.p.a. Następnie, po dokonaniu merytorycznej oceny decyzji dotychczasowej, uznał, że pomimo wydania jej z naruszeniem prawa, tj. bez udziału współwłaścicieli działki sąsiedniej, poza wskazanym uchybieniem formalnym nie doszło do naruszenia prawa materialnego w zakresie uproszczonej procedury legalizacyjnej. W związku z powyższym WINB stwierdził, że pomimo uzasadnienia zaskarżonej decyzji, z którym się nie zgadza, bowiem w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie było podstaw prawnych, aby w trybie wznowieniowym uchylić decyzję dotychczasową tylko z uwagi na brak udziału w postępowaniu wszystkich stron, ponieważ finalnie musiałaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zgodnie natomiast z art. 151 § 2 k.p.a. w takim przypadku organ ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W świetle powyższego WINB stwierdził, że zaskarżona decyzja w swojej istocie jest zgodna z prawem (brak podstaw do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji dotychczasowej), jednak z uwagi na uwzględnienie zarzutów skarżącej w części dotyczącej należnego jej przymiotu strony, mając na względzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. należało orzec reformatoryjnie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze na decyzję WINB, skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 146 § 2 k.p.a. poprzez nieuprawnione stwierdzenie przez WINB - tylko na podstawie oceny poprzednio zebranych dowodów - że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, podczas gdy skarżąca kwestionowała dokonane w sprawie ustalenia faktyczne i żądając wznowienia postępowania złożyła szereg wniosków dowodowych, w związku z czym wydanie decyzji co do istoty sprawy po wznowieniu postępowania powinno zostać poprzedzone postępowaniem dowodowym z zagwarantowaniem prawa do udziału w nim wszystkim stronom; 2. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji PINB i nieprzekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, podczas gdy na organach administracji spoczywa obowiązek kompletnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i tylko w drodze postępowania dowodowego organ mógłby ustalić, że w sprawie może być wydana jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, zaś organy obu instancji konsekwentnie odmawiają skarżącej przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, 3. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez odmowę przez WINB uchylenia decyzji dotychczasowej i poprzestanie na stwierdzeniu, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa w sytuacji gdy, decyzja WINB była pierwszym rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności - stwierdzając słuszność zarzutów odwołania w zakresie dotyczącym statusu skarżącej, WINB powinien bowiem uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę PINB do ponownego rozpoznania; 4. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i zebrania kompletnego materiału dowodowego, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków i z opinii biegłego, oraz poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w zakresie dotyczącym prowadzonych prac remontowych. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz rozważenie możliwości uchylenia również decyzji PINB, co pozwoliłoby na zachowanie zasady dwuinstancyjności i przyspieszenie postępowania administracyjnego, a ponadto o zasądzenie zwrotu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzonej kontroli legalności, Sąd stwierdził naruszenie prawa, które uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji PINB. Sąd uwzględnił zatem skargę, jednakże podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne tylko w części, w części zaś uznać należy je za przedwczesne. Zauważyć należy, że wskazane decyzje wydane zostały w trybie wznowienia postępowania, którego procedurę regulują przepisy zawarte w Rozdziale 12 Działu II k.p.a. Przepisy te wyodrębniają natomiast w sposób wyraźny etapy postępowania wznowieniowego i rodzaj podejmowanych na określonym etapie rozstrzygnięć. W toku tego postępowania, na każdym następującym kolejno po sobie etapie procedury wznowieniowej, organ ustala i rozważa właściwe dla danego etapu okoliczności sprawy oraz stosuje odpowiednie na danym etapie podstawy prawne określonych rozstrzygnięć. Przed zamknięciem danego etapu postępowania lub dokonaniem związanych z nim ocen i powstaniem jego skutków procesowych, organ nie rozważa okoliczności istotnych dla kolejnego etapu postępowania (zob. wyrok NSA z 11 maja 2010 r., sygn. II OSK 768/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych). W warunkach niniejszej sprawy PINB po dokonaniu oceny dopuszczalności wznowienia postępowania, zakończonego decyzją dotychczasową, postanowieniem z 7 sierpnia 2023 r. wznowił postępowanie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., kończąc tym samym pierwszy etap postępowania wznowieniowego. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W świetle tego przepisu, na kolejnym etapie postępowania organ bada, czy podstawa wznowienia w rzeczywistości istnieje, a dopiero po ustaleniu jej istnienia przechodzi do następnego etapu tego postępowania - rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jeśli w sprawie nie istnieje przyczyna wznowienia, to organ, stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Z kolei stwierdzenie istnienia podstawy wznowienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy, zakończonej decyzją ostateczną. Dopiero też na tym etapie, organ dokonuje oceny okoliczności stanowiących negatywne przesłanki uchylenia decyzji ostatecznej, w tym w zakresie objętym art. 146 § 2 k.p.a. Stwierdzenie na tym etapie istnienia przesłanki negatywnej oznacza niemożność orzekania co do istoty sprawy. Stosownie bowiem do art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Jeżeli nie stwierdzono istnienia przesłanek negatywnych organ wydaje decyzję na podstawie art. art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W warunkach niniejszej sprawy PINB, odmawiając skarżącej przymiotu strony w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. Pomimo właściwego w tej sytuacji wyboru rodzaju rozstrzygnięcia zauważyć należy, że wydanie decyzji na tej podstawie nie pozwala na przejście do merytorycznego rozpoznania sprawy i oceny decyzji dotychczasowej, co oznacza, że wszelkie uwagi PINB co do uproszczonego postępowania legalizacyjnego i decyzji dotychczasowej zawarte w decyzji podjętej na tej podstawie były niedopuszczalne, a w konsekwencji pozbawione jakiegokolwiek waloru prawnego. Uwaga ta ma znaczenie w kontekście późniejszego rozstrzygnięcia pojętego przez WINB. Organ ten, wbrew stanowisku PINB uznał, że skarżącej przysługuje przymiot strony w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym. Stanowisko WINB w tym zakresie nie jest przez skarżącą kwestionowane, dlatego też stwierdzić jedynie należy, że Sąd stanowisko to uznaje za prawidłowe. Przepisy p.b. nie zawierają bowiem regulacji określającej w sposób szczególny stron tego postępowania. Za przepis ten w żadnym wypadku nie można uznać art. 49f ust. 2 p.b. określającego podmioty na żądanie których prowadzi się to postępowanie. W konsekwencji za prawidłowe uznać należy stanowisko, że do oceny przymiotu strony w tym postępowaniu zastosowanie ma ogólna norma z art. 28 k.p.a. W sytuacji zatem, gdy działka skarżącej, której jest współwłaścicielką, graniczy bezpośrednio z działką A, a zalegalizowany obiekt budowlany posadowiony jest na ich granicy, skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu legalizacyjnym. Lokalizacja przedmiotowego obiektu ma niewątpliwie wpływ na prawa skarżącej, w tym prawo własności nieruchomości i prawo do swobodnej zabudowy tej działki, a już sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 16 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ol 411/19, dostępny w CBOSA). Stwierdziwszy istnienie podstawy wznowienia WINB przeszedł do kolejnego etapu postępowania wznowieniowego - rozstrzygnięcia istoty sprawy, co jednak w warunkach niniejszej sprawy było niedopuszczalne. Organ ten pominął bowiem to, że postępowanie w I instancji zakończyło się wydaniem przez PINB decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Wydanie decyzji na tej podstawie kończy natomiast postępowanie wznowieniowe na etapie badania przyczyn wznowienia i czyni niedopuszczalnym jego kontynuowanie w celu zbadania, czy zachodzą przesłanki zastosowania art. 151 § 2 k.p.a. lub art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Przejście przez WINB w II instancji do kolejnego etapu postępowania wznowieniowego, a tym samym wyjście poza ramy rozstrzygnięcia PINB, stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. i pozbawia skarżącą prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organy obu instancji. W tym zakresie zarzuty skargi okazały się zatem zasadne. WINB, po stwierdzeniu istnienia podstawy wznowienia, powinien bowiem - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchylić decyzję PINB i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu przeprowadzenia postępowania z art. 149 § 2 k.p.a. w pełnym zakresie oraz podjęcia decyzji właściwej dla tego etapu. W warunkach niniejszej sprawy podjęcie przez WINB decyzji reformatoryjnej było zatem nieprawidłowe i nastąpiło z naruszeniem prawa, a to uzasadniało uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji PINB. Zauważyć także należy, że jak wynika z powołanej podstawy prawnej i uzasadnienia zaskarżonej decyzji WINB orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jednakże w decyzji tej zabrakło rozstrzygnięcia w zakresie uchylenia decyzji PINB, co czyni z zaskarżonej decyzji decyzję ułomną, uzasadniając również z tej przyczyny jej uchylenie. W konsekwencji PINB rozpozna niniejszą sprawę ponownie, uwzględniając ocenę prawną i wskazania Sądu co do dalszego postępowania. W ramach postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy PINB będzie zobowiązany odnieść się do wszystkich wniosków dowodowych skarżącej. Z uwagi na zakreślony wyżej, dopuszczalny w warunkach niniejszej sprawy zakres orzekania przez organy, zarzuty skargi w zakresie, w jakim wychodziły poza ten zakres, a tym samym poza granice sprawy, nie mogły być rozpoznane przez Sąd. Zarzuty w tym zakresie Sąd uznał za przedwczesne. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił - w pkt I sentencji wyroku - zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB. O kosztach postępowania sądowego orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone na rzecz skarżącej koszty złożyły się: opłata od skargi - 200 zł, wynagrodzenie jej pełnomocnika - 480 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.) oraz opłata skarbowa za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa - 17 zł.