II SA/Ol 289/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2010 r. sprawy ze skargi E. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego E. L. kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 10 grudnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. O. uchylił własne postanowienie z dnia 17 września 2009 r. w przedmiocie nałożenia na E. L. obowiązku przedłożenia dokumentów dotyczących rozbudowy obiektu wzniesionego na działce nr 76/1 obr. 71 przy "[...]" w O. W uzasadnieniu organ podniósł, że na w/w postanowienie zażalenie wniósł inwestor. Ponadto inwestor złożył również wniosek o zawieszenie prowadzonego postępowania, w związku z czym zasadnym jest w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie w tej kwestii. Na postanowienie organu I instancji z dnia 10 grudnia 2009 r. w terminie ustawowym zażalenie wniósł Komendant Wojewódzki Policji wskazując, że na postanowienie wydane w trybie art. 48 Prawa budowlanego nie przysługuje prawo złożenia zażalenia, w związku z czym wydanie postanowienia na podstawie art. 132 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) jest rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo żalący się podniósł, że dla zastosowania trybu wskazanego w art. 132 kpa niezbędne jest zaskarżenie rozstrzygnięcia przez wszystkie strony postępowania, a Komend Wojewódzki Policji nie skarżył postanowienia z dnia 17 września 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 15 lutego 2010 r. nr "[...]" uchylił postanowienie organu I instancji z dnia 10 grudnia 2009 r. W ocenie organu II instancji argumenty podniesione w zażaleniu zasługują na uwzględnienie. Oprócz tego organ odwoławczy dopatrzył się innych uchybień, które dyskwalifikują kwestionowane rozstrzygnięcie. Przede wszystkim WINB zwrócił uwagę na fakt, że stroną w badanym postępowaniu jest Komendant Wojewódzki Policji, a nie Komenda Wojewódzka Policji, która jest jednostką organizacyjną Policji stanowiącą aparat pomocniczy, przy pomocy którego Komendant realizuje zadania Policji określone w przepisach. Zdaniem WINB zasadna jest argumentacja podniesiona w zażaleniu, a uchybienia wskazane w jego treści mają wpływ na uchylenie kwestionowanego postanowienia. Dodatkowo organ II instancji podniósł, że art. 132 kpa nie może być stosowany w stosunku do postanowień. Art. 126 kpa, który przewiduje stosowanie określonych przepisów kpa w stosunku do postanowień, nie przewiduje stosowania do tego typu rozstrzygnięć. Katalog przepisów, które stosuje się odpowiednio do postanowień stanowi wyliczenie zamknięte, które nie podlega rozszerzeniu. Ponadto postanowienie wydane w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest postanowieniem o funkcji ewidentnie dowodowej, a tego typu postanowienia można zmieniać i uchylać w trybie art. 77 § 2 kpa. W ocenie organu powyższe uchybienia oraz te wskazane w zażaleniu powodują że kwestionowane postanowienie dotknięte jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa - rażące naruszenie prawa. Mając jednak na uwadze, że tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybami nadzwyczajnymi, konieczne jest rozpoznanie sprawy w postępowaniu zażaleniowym. Organ odwoławczy przypomniał organowi l instancji, że na postanowienie wydane w trybie art. 48 Prawa budowlanego nie przysługuje zażalenie. Gdyby bowiem przysługiwał od niego jakikolwiek środek odwoławczy, ustawa stanowiłaby o tym. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że wprawdzie przepisy art. 138 kpa nie przewidują takiej możliwości wprost, niemniej jednak niektórzy komentatorzy stoją na stanowisku, że zabieg taki jest dopuszczalny (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego", Komentarz, str. 604). W badanej sprawie zaistniała jedynie konieczność wyrugowania z obrotu prawnego w postępowaniu zażaleniowym rozstrzygnięcia dotkniętego wadą nieważności. Orzeczenie co istoty sprawy zgodnie z brzmieniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa jest na tym etapie postępowania niemożliwe, natomiast przesłanki kodeksowe do jego umorzenia nie zaistniały. Skargę na wymienione postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł E. L., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podniósł, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Decyzja ta ma charakter merytoryczny lub merytoryczno-reformacyjny, albowiem organ odwoławczy utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy lub też uchyla ją i sam rozstrzyga o istocie sprawy. Pogląd odnośnie możliwości wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości lub części bez orzekania na nowo co do istoty sprawy należy uznać za niewłaściwy, został on szeroko skrytykowany zarówno przez judykaturę jak i znaczną część doktryny. Orzecznictwo sądowe wskazuje na kompletność katalogu kompetencji przysługujących organowi odwoławczemu, a wynikających z art. 138 kpa, konsekwentnie opowiada się też za pozbawieniem takich decyzji bytu prawnego. Rozbieżności istnieją tylko, co do tego, czy taka ułomna decyzja narusza prawo w sposób rażący, powodując stwierdzenie jej nieważności, czy "zwykły", prowadzący jedynie do jej uchylenia. Skarżący argumentował, że istotnym jest, iż osnowa decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ma budowę dwuczęściową, ponieważ w pierwszej części organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu I instancji, zaś w drugiej rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Natomiast decyzja organu odwoławczego wydana z powołaniem się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 in principio, która nie zawiera w swej treści rozstrzygnięcia tych elementów rażąco narusza prawo. Ponadto w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a niestanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów kpa, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy ograniczył się jedynie do uchylenia zaskarżonego postanowienia, w sytuacji, gdy przepis art. 138 k.p.a. takiej możliwości nie przewiduje. Natomiast niewłaściwe sprecyzowanie osnowy decyzji stanowiące obrazę art. 138 § 1 pkt 2 kpa – zdaniem skarżącego - obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż przepis art. 138 kpa zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego, co oznacza, że organ ten nie jest uprawniony do wydania innej decyzji niż wymieniona w tym przepisie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo wskazał, że organ w sprawie wydał postanowienie, a nie decyzję. W związku z czym argumentacja skargi dotycząca wykładni art. 138 kpa, a odnosząca się do decyzji wydawanych w postępowaniu odwoławczym w niniejszej sprawie nie jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z akt wynika, że postanowieniem z 17 września 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O. wydał postanowienie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis ten stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego). W postanowieniu, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów (art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego). Jednocześnie ustawodawca w treści art. 48 Prawa budowlanego, ani innym przepisie tejże ustawy nie wskazuje, że na postanowienie wydane w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego przysługuje zażalenie (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 29 września 2005 r. II OSK 33/05 LEX 195005). Stosownie natomiast do treści art. 142 kpa postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie organ I instancji nie mógł uwzględnić zażalenia złożonego przez inwestora od postanowienia z dnia 17 września 2009 r. i uchylić tego postanowienia wskutek autokontroli, skoro stronie w ogóle nie przysługiwało zażalenie. Dodatkowo wskazać należy, co słusznie podnosi Komendant Wojewódzki, iż z art. 132 kpa wynika, że w przypadku, gdy w postępowaniu występuje kilka stron, zastosowanie przez organ autokontroli i uchylenie (zmiana) własnej decyzji może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy wszystkie biorące udział w sprawie strony wniosły odwołanie lub gdy wprawdzie jedna strona wniosła odwołanie, a wszystkie pozostałe wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania. Niezależnie od powyższego organ musi uznać odwołanie w całości za uzasadnione. Wbrew stanowisku WINB, art. 132 kpa w sprawie będzie miał zastosowanie z uwagi na art. 144 kpa, który stanowi, że w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W ocenie Sądu także art. 132 kpa będzie przepisem, który winien mieć odpowiednie zastosowanie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 6. Wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, str. 612). Prawidłowo zatem WINB w zaskarżonym postanowieniu stwierdza, że postanowienie z dnia 10 grudnia 2009r., którym organ I instancji uchylił na skutek art. 132 kpa swoje postanowienie dotknięte jest wadą nieważności z przedstawionych powodów, a jedynie ze względu na okoliczność, iż postanowienie to zostało zaskarżone w drodze zażalenia organ II instancji nie mógł stwierdzić jego nieważności, a zachodziła konieczność jego uchylenia. Pomimo powyższego postanowienie organu II instancji podlega uchyleniu albowiem organ naruszył art. 138 kpa w związku z art. 144 kpa. Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy winien poza przypadkiem wskazanym w art. 138 § 2 kpa – kiedy to istnieje możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpoznania - wydać co do zasady orzeczenie dwuczłonowe w którym uchyla zaskarżone postanowienie i rozstrzyga sprawę co do istoty, ewentualnie umarza postępowanie lub umarza postępowanie I instancji, oczywiście z zachowaniem odpowiedniości. Rację ma organ II instancji, że czasami możliwe będzie tylko uchylenie zaskarżonego postanowienia tak jak podano to w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego na który organ powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Niemniej jednak przykład podany w Komentarzu uzasadniał zastosowanie takiego rozstrzygnięcia, gdyż dotyczył uchylenia postanowienia w razie braku wystąpienia podstaw do zawieszenia postępowania. W niniejszej sprawie taka możliwość nie wystąpiła. Organ II instancji bowiem uchylając zaskarżone postanowienie winien również stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Nie ulega wątpliwości, że organ I instancji postępując prawidłowo winien przekazać organowi II instancji wniesione zażalenia złożone od postanowienia z dnia 17 września 2009 r. i wówczas inspektor nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego winien stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Niemniej jednak w sytuacji procesowej jaka zaistniała, skoro organ I instancji uchylił swoje postanowienie i dopiero na to postanowienie zostało złożone zażalenie, WINB winien zgodnie z zasadą płynącą z art. 138 kpa uchylić postanowienie PINB i orzec co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia. Uprawnienie dla WINB dla zastosowania takiego rozstrzygnięcia stanowi art. 132 § 3 kpa, w związku z art. 144 kpa. Z tych względów konieczne było uchylenie zaskarżonego postanowienia. Organ rozpoznając sprawę ponownie zastosuje się do wykładni przepisów dokonanych w sprawie przez Sąd w niniejszym orzeczeniu. Sąd równocześnie w wyroku nie mógł wypowiedzieć się co do kwestii związanych z zawieszeniem postępowania administracyjnego. Wniosek o zawieszenie postępowania został złożony i winien być przez organ rozpoznany. Z przytoczonych wyżej powodów należało uchylić zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia zostało podjęte na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.