II SA/Ol 289/11

Dnia 8 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2011 roku sprawy ze skargi M. T. na decyzję Kuratora Oświaty z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wpisu przedszkola do ewidencji szkół i placówek niepublicznych oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia 24 września 2010r. M. T. wystąpił do Burmistrza G. o wpis Przedszkola "A" z siedzibą przy ul. K. w G. do ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Pismem z dnia 12 października 2010r. Burmistrz G. wezwał wnioskodawcę, w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.), do usunięcia w terminie 30 dni braków wniosku poprzez: udokumentowanie dysponowania odpowiednimi pomieszczeniami; przedłożenie zgodnie z art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d ustawy o systemie oświaty opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego dotyczącej warunków lokalowych zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki osobom przebywającym na terenie szkoły podstawowej oraz opinii Państwowej Straży Pożarnej w zakresie spełnienia warunków ochrony przeciwpożarowej w pomieszczeniach szkoły podstawowej; przedłożenie informacji dotyczącej możliwości prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych oraz realizacji innych zadań statutowych przedszkola w jego siedzibie – stosownie do art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. a i b; podanie wykazu pracowników pedagogicznych oraz przedłożenie statutu przedszkola oraz kserokopii dowodu osobistego. W odpowiedzi M. T. przedstawił statut przedszkola, wykaz kadry pedagogicznej oraz oświadczenie co do swoich danych osobowych. Poinformował też organ, iż budynek przy ul. K. w G. przeznaczony jest do prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych i posiada odpowiednie warunki lokalowe, które zapewniają bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy w tym budynku. Wnioskodawca podał, że w budynku tym funkcjonują placówki oświatowe od 2001r. Jest to budynek użyteczności publicznej, wobec tego co roku nieruchomość podlega przeprowadzanym kontrolom przez Państwową Inspekcję Sanitarną, Państwową Straż Pożarną i Nadzór Budowlany. Wszystkie te kontrole obiekt przechodzi pozytywnie. Wskazał, że w części pomieszczeń będzie przeprowadzona ich modernizacja, dostosowująca je do odpowiedniego typu prowadzonej działalności. Zaznaczył, że placówka objęta wnioskiem rozpoczyna funkcjonowanie z dniem 1 września 2011r. Wcześniejsze zgłoszenie przedszkola do wpisu do ewidencji, przed rozpoczęciem jego działalności, jest niezbędne w celu uzyskania dofinansowania z budżetu miasta. Podkreślił, że na chwilę obecną budynek i pomieszczenia posiadają pozytywną opinię Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Państwowej Straży Pożarnej w G.. Reasumując wnioskodawca stwierdził, że złożone oświadczenie jest wystarczające do dokonania wpisu do ewidencji placówek oświatowych. Decyzją z dnia 23 listopada 2010r. nr "[...]" Burmistrz G. odmówił M. T. wpisania Szkoły Podstawowej w G. do ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Organ uzasadnił, iż zgłoszenie do ewidencji nie zawierało danych, o których mowa w art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d powołanej ustawy o systemie oświaty, czyli informacji o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami, tj. pozytywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej. Organ zaznaczył, że powyższe braki nie zostały uzupełnione w wyznaczonym terminie. Dlatego też, na podstawie art. 82 ust. 4 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, organ orzekł odmownie. M. T. odwołał się od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wbrew zawartemu w decyzji pouczeniu, wskazującemu właściwość Kuratora Oświaty. Odwołujący zarzucił, że decyzja jest błędna i niezgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Wskazał, że organ niewłaściwie zastosował art. 64 § 2 Kpa (omyłkowo skarżący wskazał art. 65), gdyż przedłużył termin na uzupełnienie braków w dokumentacji z 7 na 30 dni i zażądał dokumentów nie wymaganych przepisami prawa. Stwierdził, iż Burmistrz G. z urzędu posiada wszelką wiedzę o tym, że wnioskodawca dysponuje odpowiednimi pomieszczeniami, które będą przeznaczone na prowadzenie przedszkola. Podkreślił, iż pomieszczenia te spełniają wszelkie warunki umożliwiające funkcjonowanie w nich wymienionej placówki. Budynek posiada pozwolenia i badania wymagane przez Państwową Straż Pożarną, Państwową Inspekcję Sanitarną oraz Nadzór Budowlany. Zaznaczył, że budynek przy ulicy K. stanowi jego własność. Od 2001 roku prowadzona jest w nim nieprzerwanie działalność oświatowa i funkcjonuje w nim m.in. Gimnazjum A, Liceum B oraz kilka innych szkół i placówek oświatowych. Budynek jest corocznie sprawdzany przez wyżej wymienione organy kontroli i przechodzi kontrole bez zarzutu i wobec tego spełnia wszystkie wymagane warunki. W ocenie odwołującego jego postępowanie było zgodne z art. 82 ust 2 pkt. 3 cytowanej ustawy, gdyż wskazał informacje wymagane w tym przepisie, co jego zdaniem jest jednoznaczne z wypełnieniem wymogu zawartego w tym artykule. M. T. zarzucił również organowi, iż wydał decyzję z naruszeniem terminów określonych w art. 35 i 36 Kpa. Zdaniem strony, błędnie też został pouczony o właściwości organu II instancji. Postanowieniem z dnia 8 lutego 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało odwołanie do rozpatrzenia według właściwości Kuratorowi Oświaty wskazując, że stosownie do art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o systemie oświaty kurator oświaty wykonuje zadania organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – w sprawach szkół publicznych zakładanych i prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne, oraz szkół i placówek niepublicznych. Decyzją nr "[...]" z dnia 7 marca 2011r. Kurator Oświaty utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgłoszenie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych powinno zawierać dane określone w art. 82 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, w tym m.in.: informację o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy. Zdaniem organu oznacza to, że podmiot składający wniosek o wpis szkoły do ewidencji, powinien opisać warunki lokalowe prowadzenia działalności, które będą odpowiadały standardom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy. Stwierdzono, iż potwierdzeniem spełniania tych warunków są m.in. opinie właściwego inspektora sanitarnego i Państwowej Straży Pożarnej. Podkreślono, że brak w zgłoszeniu wymaganych danych stanowi podstawę wezwania wnioskodawcy do ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie. Organ wskazał, iż przepisy ustawy o systemie oświaty nie określają terminu na uzupełnienie danych zawartych we wniosku o wpis do ewidencji. Termin ten wyznacza organ prowadzący ewidencję. Niekompletność wniosku pod względem formalnym (niezałączenie do wniosku odpowiednich dokumentów) oraz nieuzupełnienie go w wyznaczonym terminie stanowi podstawę do wydania decyzji odmawiającej wpisania szkoły do ewidencji szkół i placówek niepublicznych (art. 82 ust. 4 ustawy o systemie oświaty). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. T. wniósł o uchylenie powyższej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub jej uchylenie i wznowienie postępowania w sprawie. Zarzucił organowi II instancji: naruszenie art. 35 Kpa poprzez nieterminowe załatwienie sprawy, niewłaściwą interpretację art. 82 ustawy o systemie oświaty oraz naruszenie art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi M. T. powtórzył argumenty powołane w odwołaniu, podnosząc dodatkowo, iż Kurator Oświaty pominął milczeniem, że sam wydał opinię znacznie po terminie, co zdaniem skarżącego w głównej mierze przyczyniło się do odmowy wpisu placówki do ewidencji. Podkreślił też przekroczenie przez organ I instancji terminu wydania decyzji. Zaznaczył, że ustawodawca nieprzypadkowo wskazał terminy do wydania decyzji i załatwiania spraw, szczegółowo określając zasady ich stosowania. Zdaniem skarżącego, terminy te zostały sztywno określone i za ich przekroczenie przewidziane są sankcje. Skarżący wyraził też przekonanie, iż organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zdaniem strony, organy te posiadają stosowną wiedzę i kompetencje do dokładnego wyjaśnienia sprawy i stoją na straży przestrzegania prawa administracyjnego i Kpa. W odpowiedzi na skargę Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że sprawę wpisu przedszkola do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, tak jak każdą sprawę administracyjną, rozpoczyna prawidłowo złożone zgłoszenie. Dlatego podstawową powinnością organu administracyjnego prowadzącego ewidencję szkół i placówek niepublicznych jest ustalenie czy zgłoszenie przedszkola do ewidencji jest kompletne pod względem formalnym tj. zawiera dane określone w art. 63 § 2 Kpa i czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (w art. 82 ust. 2 i 2a ustawy o systemie oświaty ). Brak w zgłoszeniu danych, o których mowa w powołanym wyżej przepisie ustawy o systemie oświaty, nakłada na organ prowadzący ewidencję obowiązek wezwania strony do uzupełnienia zgłoszenia w wyznaczonym terminie. Nieuzupełnienie danych w terminie wyznaczonym przez organ skutkuje wydaniem decyzji o odmowie wpisu szkoły do ewidencji. Organ wskazał, że regulacja uzupełniania wniosku o wpis szkoły do ewidencji, zawarta w ustawie o systemie oświaty, różni się od regulacji z art. 64 Kpa , gdyż termin do uzupełnienia wniosku wyznacza organ administracji, a skutkiem nieuzupełnienia braków w terminie jest wydanie decyzji odmownej, a nie pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Kurator uznał, że skarżący nie uczynił zadość wezwaniu. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r. I SA/Wa 1414/06 - Lex nr 386445 wyjaśnił, iż stwierdzenie istnienia bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy, jako jeden z warunków dokonania wpisu szkoły do ewidencji, musi dotyczyć konkretnych, indywidualnych warunków prowadzenia działalności przez szkołę. Nie można w tym zakresie powoływać się na znane organowi z urzędu warunki, w jakich osoba występująca ze zgłoszeniem nowotworzonej szkoły prowadzi, w budynku przeznaczonym na siedzibę szkoły, swoją dotychczasową działalność, nawet jeżeli jest to działalność oświatowa. Przedszkole, w sprawie wpisu którego wydano decyzję odmowną, jest placówką odrębną od szkół mających siedzibę w tym samym budynku. Dlatego też opinie Państwowego Inspektora Sanitarnego i Państwowej Straży Pożarnej dotyczące innych szkół mieszczących się w tym samym budynku, nie mogą być uznane za potwierdzenie spełniania bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy w odniesieniu do nowotworzonego przedszkola. Ponadto, zdaniem organu, zarzuty dotyczące niezałatwienia sprawy w terminie powinny być zgłoszone w innym trybie i postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., następuje jedynie wówczas, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Na wstępie wskazać trzeba, iż właściwość Kuratora Oświaty do ponownego rozpatrzenia sprawy, na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania, wynika wprost z treści art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym: kurator oświaty wykonuje zadania organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – w sprawach szkół publicznych zakładanych i prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne, oraz szkół i placówek niepublicznych. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowił art. 82 ustawy z dnia 7 września 1991 r. (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 256 poz. 2572 ze zm.) o systemie oświaty. Zgodnie z ustępem 1 tego artykułu, osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. Wykładnia literalna przedstawionego uregulowania wskazuje wprost, że warunkiem sine qua non założenia placówki niepublicznej jest wcześniejsze uzyskanie wpisu do ewidencji prowadzonej przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Do czasu uzyskania wpisu w ewidencji nikt nie ma prawa zakładać przedszkola niepublicznego. Elementy, jakie powinno zwierać zgłoszenie do ewidencji zostały enumeratywnie wskazane w postanowieniach art. 82 ust. 2 pkt 1-6. Zgodnie z ustępem 2 pkt 3 lit. d tego unormowania zgłoszenie do ewidencji powinno zawierać m. in. wskazanie miejsca prowadzenia szkoły lub placówki oraz informację o warunkach lokalowych zapewniających: bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami. Organ, o którym mowa w ust. 1, dokonuje wpisu do ewidencji w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia oraz z urzędu doręcza zgłaszającemu zaświadczenie o wpisie do ewidencji, a kopię zaświadczenia przekazuje właściwemu kuratorowi oświaty oraz organowi podatkowemu (art. 82 ust. 3 omawianej ustawy). Organ, o którym mowa w ust. 1 i 1a, wydaje decyzję o odmowie wpisu do ewidencji, jeżeli zgłoszenie nie zawiera danych wymienionych w ust. 2 i mimo wezwania nie zostało uzupełnione w wyznaczonym terminie (art. 82 ust. 4 pkt 1 tej ustawy). Z powyższych regulacji wynika, że w wypadku wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych mamy do czynienia z czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się do zaewidencjonowania wymaganych ustawą danych. Wpis do ewidencji nie jest w związku z tym czynnością arbitralną. Ustawodawca sprecyzował dokładnie jakie dane konkretnie powinno obejmować zgłoszenie o wpis i podmiot ubiegający się o wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych zobowiązany jest załączyć wszelkie niezbędne dokumenty stanowiące podstawę wpisu do ewidencji. Prawidłowo zgłoszenie powinno być kompletne w momencie wystąpienia z wnioskiem. Jednak ustawodawca dopuścił możliwość uzupełnienia zgłoszenia na wezwanie. Przed wydaniem decyzji odmownej właściwy organ powinien wezwać wnioskodawcę na piśmie, wyznaczając odpowiedni termin i pouczając o skutkach jego niedochowania. Bezskuteczny upływ wyznaczonego terminu do uzupełnienia zgłoszenia skutkuje wydaniem decyzji o odmowie wpisu do ewidencji. Taki tryb postępowania wynika jednoznacznie z treści cytowanego art. 82 ust. 4 pkt 1. Przepis ten ma zastosowanie w przypadku, gdy istnieje potrzeba uzupełnienia zgłoszenia o dane wymienione w ust. 2 tego artykułu. W tym zakresie zatem art. 82 ust. 4 pkt 1 ustawy o systemie oświaty stanowi lex specialis wobec art. 64 § 2 Kpa, który uwzględniać należy w przypadku stwierdzenia jedynie braków formalnych wniosku, poprzez np. jego niepodpisanie. Zaznaczyć też trzeba, że to organ ustala długość dodatkowego terminu, mając na uwadze, iż ewentualne dokonanie wpisu powinno nastąpić w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia. Zatem wyznaczony termin powinien w zasadzie upływać przed tak określoną datą. W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż wyznaczony termin trwa z reguły 14 dni (tak: M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, ABC, 2008, wyd. II). Przy czym nie budzi wątpliwości Sądu, iż wymienione terminy nie mają charakteru zawitego, a tym samym możliwe jest ich przesunięcie, uzasadnione zaistniałymi w danym przypadku okolicznościami. Fakt ten, zdaniem Sądu, ma znaczenie przy ocenie spełnienia stawianych prowadzącemu szkołę wymogów po upływie wyznaczonego terminu, ale przed wydaniem decyzji odmownej. W niniejszej sprawie organ I instancji, wyznaczając skarżącemu termin uzupełnienia zgłoszenia o wymagane dokumenty i informacje błędnie powołał się na art. 64 § 2 Kpa, niewłaściwie pouczając o pozostawieniu podania bez rozpoznania w razie nieusunięcia braków w wyznaczonym terminie. W ocenie Sądu okoliczność ta nie niweczyła jednak samego faktu wezwania, z którego jasno wynikały konsekwencje jego niewykonania, równoznaczne z decyzją odmowną. Przyznać też trzeba, iż organ I instancji zakreślił zbyt długi okres na uzupełnienie zgłoszenia, co w głównej mierze przyczyniło się do orzekania po terminie. Przy czym wyjaśnić należy skarżącemu, iż fakt ewentualnej bezczynności organu, czy przewlekłości postępowania nie wpływa na meritum sprawy, gdyż organ administracji publicznej związany jest przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Poza tym ustawodawca wyposażył strony postępowania w środki prawne, którymi w odrębnym trybie można dochodzić związanego z tym naruszenia prawa i w ten sposób obligować organ do działania. Dlatego podnoszony konsekwentnie w skardze zarzut nieterminowego załatwienia sprawy, w czym skarżący upatruje też naruszenia zasady legalizmu, wynikającej z art. 7 Konstytucji RP, nie może skutkować wzruszeniem zaskarżonej decyzji. W rozpatrywanym przypadku bezspornym jest również, że w wyznaczonym przez organ I instancji terminie skarżący nie przedłożył żądanych opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego i Państwowej Straży Pożarnej poświadczających, że warunki lokalowe w miejscu prowadzenia szkoły zapewniają bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy dla nowotworzonej placówki, zgodnie z odrębnymi przepisami. Art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d stanowi, że zgłoszenie do ewidencji powinno zawierać "informację o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy". Wbrew przekonaniu skarżącego informacji, o której mowa w tym przepisie nie można utożsamiać jedynie z oświadczeniem prowadzącego szkołę. W zakresie bezpieczeństwa i higieny mogą wypowiadać się organy specjalizujące się w tych dziedzinach. Zapewnienia wnioskodawcy nie można uznać za wystarczające i wiarygodne. Poza tym ewidencja szkół i placówek niepublicznych ma na celu zagwarantowanie bezpieczeństwa obrotu prawnego, poprzez dostarczenie wszystkim zainteresowanym danych o podmiocie będącym organem prowadzącym, a także o samej szkole. Wpis do tej ewidencji ma charakter konstytutywny, potwierdzający spełnienie przez nowotworzoną placówkę ustalonych prawem standardów, w tym w zakresie bezpieczeństwa i higieny. W związku z tym dokumentacja tej konkretnej placówki winna obejmować wszystkie wymagane dane, które wymienione zostały w art. 82 ust. 2 pkt 1-6 (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2011r., sygn. akt II SA/Wa 15/11, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skarżący tym samym niezasadnie odwoływał się do wiedzy organu o prowadzeniu innych szkół w budynku przy ul. K. w G., nie przedkładając wskazanych opinii. Tym bardziej, że w związku z tworzeniem nowej placówki planował modernizację pomieszczeń, co mogło się wiązać ze zmianą warunków w zakresie bezpieczeństwa i higieny. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.