II SA/Ol 289/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2012r. sprawy ze skargi J. Cz. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zasiłku stałego oddala skargę. Decyzją z dnia 23 września 2011 r., Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., działając z upoważnienia Prezydenta O., rozpoznał wniosek J.Ś. i orzekł o "przyznania świadczenia w formie zasiłku stałego". W uzasadnieniu stwierdził, że wnioskodawca nie spełnił określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, przesłanek warunkujących prawo do zasiłku stałego, gdyż jego dochód i dochód na osobę w rodzinie przekraczały kwotę kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, ustaloną zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 30 grudnia 2011 r. stwierdziło nieważność powyższej decyzji w całości z uwagi na to, że organ pierwszej instancji wadliwie określił sentencję rozstrzygnięcia podając, że orzeka "przyznania świadczenia w formie zasiłku stałego", podczas gdy z uzasadnienia decyzji wynikało, że dotyczyła ona odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Kolegium oceniło, że powyższa decyzja jest wewnętrznie sprzeczna i jako taka zawiera kwalifikowaną wadę, obligującą organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Ponadto decyzja ta rażąco naruszyła art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) i art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Rozstrzygnięcia nie można bowiem domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia decyzji i powinno być ono wyrażone wprost w osnowie decyzji. Wobec tego, w przypadku gdy rozstrzygnięcie diametralnie różni się od motywów zawartych w uzasadnianiu, to decyzja taka rażąco narusza art. 107 § 1 K.p.a. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy J.Ś. zarzucił, że decyzja Kolegium rażąco narusza prawo. Stwierdził też, że spełnił warunki do uzyskania wnioskowanego zasiłku. Decyzją z dnia 23 lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 30 grudnia 2011 r. W uzasadnieniu podniosło, że jedną z przesłanek umożliwiających stwierdzenie nieważności jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wyjaśniło, że pojęcie rażącego naruszenia prawa występuje, jeżeli zaistnieje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawnego. Kolegium podkreśliło, że rażące naruszenie prawa może dotyczyć także przepisów procesowych. Stwierdziło, że skoro organ pierwszej instancji w rozstrzygnięciu decyzji z dnia 23 września 2011 r. orzekł o "przyznania świadczenia w formie zasiłku stałego" a z uzasadnienia faktycznego i prawnego wynikało, że odmówił przyznania zasiłku stałego, to rozstrzygnięcie nie korespondowało z uzasadnieniem decyzji. Akt ten, jako wewnętrznie sprzeczny, zawierał kwalifikowaną wadę obligującą organ wyższego stopnia do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W złożonej skardze J.Ś. zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza prawo, a ponadto została wydana w wyniku fałszowania dokumentów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Kolegium z dnia 23 lutego 2012 r., wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z dnia 23 września 2011 r. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przypomnieć należy, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne (art. 16 K.p.a.). Trwałość decyzji oznacza taką stabilizację decyzji administracyjnej, która jest niezbędna dla pewności obrotu prawnego, z uwagi na interes publiczny i interes stron. Trwałość decyzji ostatecznych powoduje, że nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach wprost określonych w K.p.a. lub w przepisach szczególnych, do których kodeks odsyła w art. 163. Wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych jest stwierdzenie nieważności decyzji. Ta instytucja procesowa stwarza prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 K.p.a. Podkreślenia wymaga, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie są oparte na uznaniu, zatem ich ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności (z wyłączeniem zaistnienia sytuacji przewidzianych w art. 156 § 2). Jedną z przesłanek jest rażące naruszenie prawa. Wyjaśnić należy, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć należy, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. np. wyroki NSA: z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1056/10, LEX nr 1070197; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23). W rozpoznawanej sprawie Kolegium prawidłowo oceniło, że zaistniało rażące naruszenie prawa, tj. art. 107 § 1 K.p.a. i art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji w sentencji decyzji stwierdził, że orzeka "przyznania świadczenia w formie zasiłku stałego", z uzasadnienia decyzji wynikało natomiast w sposób bezsporny, że podjęto decyzję o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ pierwszej instancji ustalił bowiem, że skarżący nie spełnił przesłanek warunkujących prawo do zasiłku stałego, określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, gdyż jego dochód i dochód na osobę w rodzinie przekraczały kwotę kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W takiej sytuacji przyznanie świadczenia rażąco narusza art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Należy też podzielić pogląd organu II instancji, że wadliwe uzasadnienie decyzji kwalifikuje określone rozstrzygnięcie organu administracji do rażąco naruszających prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdy orzeczenie administracyjne nie zawiera w ogóle uzasadnienia, uzasadnienie jest tak lakoniczne i o takim stopniu uogólnienia, że można je wykorzystać do każdego rozstrzygnięcia, uzasadnienie nie odpowiada treści rozstrzygnięcia albo nie wskazuje na ustalony w danej sprawie stan faktyczny lub – tak, jak w niniejszej sprawie - jest w sposób oczywisty z nim sprzeczne (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 526/06). Wobec tego, ustalenie, że osnowa decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z dnia 23 września 2011 r. nie jest zgodna z treścią jej uzasadnienia również uzasadniało stwierdzenie nieważności tej decyzji. Stwierdzona nieprawidłowość nie mogła być usunięta w drodze sprostowania w trybie art. 113 § 1 k.p.a., gdyż ma on zastosowanie wyłącznie do prostowania błędów i omyłek nieistotnych. Wadliwość istotna musi spowodować uchylenie decyzji w trybie środków zaskarżenia (zwyczajnych lub nadzwyczajnych). Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że sąd administracyjny nie mógł badać prawidłowości odmowy przyznania zasiłku stałego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie zaś ponownym rozpoznaniem sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Z powyższych względów Kolegium w zaskarżonej decyzji nie mogło przejść do merytorycznego rozpoznania , odnieść się do zarzutu strony, i oceniać czy w sprawie spełnione były przesłanki przyznania wnioskowanego zasiłku stałego. Wyjaśnić pozostaje, że decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. Sprawa, która była przedmiotem decyzji uznanej za nieważną, wraca do stanu, w jakim się znajdowała przed jej wydaniem. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.