II SA/Ol 29/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Z.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia ‘[...]" nr "[...]" Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta S. przyznał Z. S. pomoc w postaci zasiłku celowego specjalnego na pomoc w zakupie farby w kwocie 50 zł w miesiącu lipcu 2008r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pomimo, iż rodzina nie kwalifikuje się do pomocy, gdyż dochód netto w rodzinie przekracza kryterium dochodowe, to ze względu na trudną sytuację został wnioskodawczyni przyznany zasiłek celowy specjalny. Na wielkość przyznanego zasiłku miała wpływ okoliczność, iż nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb, gdyż potrzeby te mogą być uwzględnione wtedy, gdy odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej, a wobec tego ustawa o pomocy społecznej nie zobowiązuje organu pomocy społecznej do przyznania zasiłku w pełnym zakresie, lecz w miarę posiadanych środków. W odwołaniu od tej decyzji Z. S. zakwestionowała wysokość przyznanej jej pomocy finansowej, wskazując na swą bardzo trudną sytuację zdrowotną, rodzinną i majątkową, zwłaszcza po zaistniałym w mieszkaniu pożarze. Ponieważ odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia ‘[...]" przywróciło Z. S. termin do wniesienia odwołania od zaskarżonej decyzji. Następnie decyzją z dnia ‘[...]" nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w myśl art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Z kolei art. 41 pkt 1 tej ustawy stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. W oparciu o ten właśnie przepis zostało przyznane świadczenie Z. S.. Organ odwoławczy podkreślił wyjątkowość przyznawania świadczeń na specjalnych zasadach, zwłaszcza dlatego, że beneficjenci nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. W sprawach tego rodzaju organ obowiązany jest do wnikliwego rozpatrzenia sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego" w znaczeniu dokonania oceny, która powinna abstrahować od kwestii wysokości uzyskiwanego przez tę osobę dochodu, zwłaszcza w sytuacji ograniczonych środków finansowych oraz dużej liczby beneficjentów i osób oczekujących na wsparcie. Organ przyznał, że skarżąca znajduje się w takiej właśnie wyjątkowej sytuacji z uwagi na zły stan zdrowia oraz zniszczenie mieszkania po pożarze, mimo że jej dochody przekraczają kryterium dochodowe. Kolegium wskazało także, że skarżąca zwróciła się o pomoc finansową na częściowe pokrycie zakupu farby potrzebnej do odmalowania pomieszczenia mieszkalnego i taką pomoc otrzymała. Organ podniósł również, że wnioskująca o pomoc ma prawo takie wnioski składać wielokrotnie, zatem decyzja organu I instancji była zgodna z prawem. W skardze na powyższą decyzję wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Z. S. zakwestionowała wysokość przyznanej pomocy i opisała swoją dotychczasową sytuację życiową i materialną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie z uwagi na uchybienie 30-dniowemu terminowi do jej wniesienia, ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego co do przyczyn opóźnienia w złożeniu skargi i zachowania terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia, Sąd postanowieniem z dnia 16 lutego 2009r. przywrócił Z S termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosując powyższe kryteria do oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Problematyka pomocy społecznej regulowana jest przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2008r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) Art. 41 ust.1 tej ustawy stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi Przepis ten zatem jednoznacznie przesądza o szczególnym charakterze zasiłku celowego specjalnego. Świadczenie to może być przyznane w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a więc w sytuacjach wyjątkowych, bowiem o możliwości jego uzyskania nie decyduje dochód osoby ubiegającej się o zasiłek, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Celem tej regulacji jest umożliwienie ubiegania się o świadczenie z pomocy społecznej osobie znajdującej się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, pomimo, iż jej dochód przekracza kryterium dochodowe przewidziane w ustawie. Oceny tej sytuacji dokonuje właściwy organ administracji publicznej w każdym indywidualnie rozpatrywanym przypadku. Ocena ta nie może być wynikiem przekonania organu, że rozstrzygnięcie sprawy zależy wyłącznie od jego uznania. Przyznanie lub odmowa przyznania pomocy może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia – zgodnie z regułami wynikającymi z art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nawet jednak w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy oparte jest o tak zwane uznanie administracyjne, organ obowiązany jest rozważyć oba wskazane w art. 7 k.p.a. interesy - słuszny interes strony i interes społeczny. Zgodnie z fundamentalnym dla interpretacji tego przepisu wyrokiem NSA z 20 czerwca 1981 r. (SA 820/81, ONSA 1981, z. 1, poz. 57 z glosą J. Łętowskiego OSP 1982, z. 1-2, poz. 22) przyjmuje się, że obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2006, sygn. akt I OSK 777/05). Zatem pojęcie "uznania administracyjnego" jest konstrukcją dającą organom administracji publicznej możliwość elastyczności działania w sytuacjach wymagających udzielenia takiej pomocy, a nie pozwalającą na dowolność w tym zakresie. Nie można zaakceptować stanowiska, że powołanie się przez organ na ograniczone możliwości finansowe pomocy społecznej stanowi wystarczające uzasadnienie odmowy przyznania danego świadczenia lub przyznania go w znikomej wysokości. Wielkość ewentualnej przyznanej pomocy uzależniona jest przede wszystkim od wysokości posiadanych środków. Sam fakt ograniczoności środków przeznaczanych na pomoc społeczną jest oczywisty i nie budzi wątpliwości. Jednak by odmówić udzielenia pomocy z tego powodu lub znacznie ograniczyć jej wysokość w stosunku do górnej granicy przewidzianej przepisem, organ zobowiązany jest do ustalenia wysokości posiadanych środków i przeprowadzenia analizy, w wyniku której wykaże ich całkowity brak bądź niemożność przeznaczenia ich na pomoc tego rodzaju. W przeciwnym razie powinien udzielić pomocy w takim zakresie, na jaki posiadane środki pozwalają (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 marca 2008r. sygn. akt II SA/Gd 796/07). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że organy obu instancji nie wypełniły obowiązku wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy i ich rozważenia, naruszając art. 7 i 77 § 1 kpa. W decyzji pierwszoinstancyjnej brak jest jakiejkolwiek analizy sytuacji finansowej organu. Organ nie wskazał jakimi środkami dysponuje, jaka ilość osób objęta jest pomocą i w jakiej wysokości. Nie rozważył także czy skarżąca nie jest zainteresowana innymi formami pomocy społecznej np. przewidzianymi w art. 41 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Z kolei organ odwoławczy, powołując się na szczególną sytuację skarżącej wywołaną pożarem, nie rozważył, czy skarżącej nie mogła być przyznana pomoc w oparciu o art. 40 ustawy. Organ przyznał skarżącej zasiłek w kwocie 50 zł na pokrycie części kosztów zakupu farby niezbędnej do odmalowania mieszkania, chociaż we wniosku skarżąca domagała się pomocy finansowej na pokrycie kosztów remontu. Tę samą okoliczność (remont) podnosiła w trakcie wywiadu środowiskowego, uzupełniając jedynie wypowiedź stwierdzeniem, że za uzyskaną pomoc chciałaby zakupić farbę. Pracownik organu przeprowadzający wywiad środowiskowy stwierdził, że stan lokalu wymaga gruntownego remontu, wymiany szyb, drzwi i odmalowania, a ściany są osmolone. Taka sytuacja powinna, w przypadku nieporadności strony, zobligować organ działający w myśl zasad przewidzianych w art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, do rozważenia możliwości udzielenia ewentualnej pomocy we wszystkich prawem dopuszczalnych formach, a nie do ograniczenia się do przyznania zasiłku celowego specjalnego w wysokości z całą pewnością niewystarczającej na przeprowadzenie choćby częściowego remontu, bez wskazania dlaczego kwota jest tak niewielka. Za nietrafny uznać także należy argument, że skarżąca może co miesiąc ubiegać się o zasiłek celowy specjalny i dlatego przyznana kwota jest dostateczna, ponieważ albo organ dysponuje środkami umożliwiającymi udzielenie pomocy albo ich nie ma i pomocy odmawia. Z całą pewnością przyznawanie co miesiąc kwoty 50 zł mija się z celem udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego, który ma służyć wsparciu w konkretnym, zaistniałym już, życiowym przypadku. Wskazać również należy organom orzekającym, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej wymagana jest szczególna staranność oraz dbałość o słuszny interes obywatela, ponieważ stronami tego postępowania są najczęściej osoby, które, często z przyczyn od nich niezależnych, nie radzą sobie z codziennym funkcjonowaniem w społeczeństwie, dlatego wszelkie decyzje ich dotyczące muszą być wszechstronnie uzasadnione. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji szczegółowo określi zakres oczekiwań skarżącej co do form i wysokości pomocy, przedstawi stan środków, którymi dysponuje oraz sposoby ich wydatkowania, oceni sytuację życiową skarżącej i dopiero w oparciu o tak poczynione ustalenia wyda decyzję w przedmiocie wniosku Z. S., szczegółowo i wyczerpująco uzasadniając swoje rozstrzygnięcie.