II SA/Ol 29/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2019 r. przy udziale Prokuratora sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Inspektora z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie robót budowlanych oddala skargę. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że w dniu 19 czerwca 2018 r. A. C. skierował do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej organ I instancji ) wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, polegających na budowie zakładu przetwórstwa drzewnego. Po wszczęciu tego postępowania, a następnie rozpoznaniu wniosku spółki A organ I instancji postanowieniem z dnia "[...]" na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: k.p.a.), zawiesił postępowanie w sprawie dotyczącej realizacji robót budowlanych bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu podniesiono, iż przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zawisła sprawa dotycząca pozwolenia na budowę, gdzie zostanie rozstrzygnięta m. in. kwestia posiadania przez A. C. interesu prawnego do występowania w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu. Na powyższe postanowienie zażalenie wywiódł A. C. zarzucając rażące naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez całkowicie nieadekwatne uzasadnienie do treści sentencji postanowienia oraz zawieszenie postępowania niezgodnie z wymogami art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W oparciu o powyższy zarzut żalący się wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu zażalenia podkreślono, iż w sprawie nie zaistniała okoliczność tego typu, aby jej rozpoznanie i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżone postanowienie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W motywach postanowienia wskazano, że samo stwierdzenie, iż przyczyną zawieszenia postępowania nie może być okoliczność, którą organ prowadzący postępowanie może ocenić we własnym zakresie. Każdy organ prowadzący postępowanie ma obowiązek dokonania ustalenia kręgu stron. Odmienne regulacje poszczególnych ustaw lub trybów postępowania stanowiących podstawę prawną orzekania różnych organów, skutkują możliwością odrębnej oceny interesu prawnego danego podmiotu. W skardze wniesionej od powyższego postanowienia spółka A zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej i tym samym rozstrzygnięcie przez ten sąd kwestii legitymacji A. C. do udziału w sprawie pozwolenia na budowę nie stanowi zagadnienia wstępnego względem postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a w rezultacie powyższego błędne przyjęcie, że nie zachodzi przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania; - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez błędne uchylenie postanowienia PINB oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy postanowienie to nie było obarczone wadami, wobec czego organ II instancji winien utrzymać je w mocy. W konsekwencji powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Uzasadnienie skargi podkreśla, że zagadnieniem wstępnym, które musi zostać rozstrzygnięte jest kwestia interesu prawnego A. C. w postępowaniu prowadzonym przez PINB. Krąg stron postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50 – 51 p.b. powinien być co do zasady tożsamy z kręgiem stron postępowania zwykłego ustalanego na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. W realiach niniejszej sprawy to Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę rozstrzygnie o tym czy A. C. posiada interes prawny do występowania w przedmiotowym postępowaniu. Nadto wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i jeżeli organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego, to powinien orzec co do istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. O oddalenie skargi wniósł także pełnomocnik uczestnika postępowania A. C. w udzielonej odpowiedzi na skargę oraz w stanowisku zaprezentowanym na rozprawie. O oddalenie skargi wniosła również uczestnicząca w rozprawie przed sądem w dniu 18 kwietnia 2019 r. prokurator. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Należy podnieść, iż stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa i doktryny zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powołanej regulacji może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Należy ponadto przyjąć, że istnienie konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el., 2015). Ponadto organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym wykazać bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013r., sygn. akt I OSK 2108/11, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012r.,sygn. akt II OSK 1570/11). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające zawieszenie prowadzonego postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i to z kilku powodów. Po pierwsze stronami w sprawie pozwolenia na budowę są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie oznacza to jednak, że każda z osób uczestniczących w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę będzie również uczestnikiem postępowania w sprawie prowadzenia robót bez pozwolenia na budowę, jeżeli roboty te dotyczą np. znikomej części inwestycji na którą wydane zostało pozwolenie na budowę. Obowiązek wyjaśnienia sprawy w jej całokształcie spoczywa na organie administracji prowadzącym postępowanie i to on musi określić krąg osób biorących w nim udział. To, że w jednym postępowaniu dana osoba uznana została za jego uczestnika lub odmówiono jej tego przymiotu nie może dowodzić tego, że w innym postępowaniu ta sama osoba będzie posiadała ten sam status prawny. Dlatego też na podstawie powyższych wywodów stwierdzić już można, że organ I instancji nie miał żadnych podstaw prawnych do zawieszenia postępowania dotyczącego ewentualnego prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, zwłaszcza że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest przed innym organem niż ten, który wydał pozwolenie na budowę. Z treści postanowienia o wszczęciu postępowania z dnia 1 sierpnia 2018 r. nie wynika to, czy zostało ono wszczęte na wniosek , czy z urzędu. Przepis art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie zawiera regulacji w zakresie wszczęcia spraw objętych jego zakresem, stanowi on wyłącznie o formie działania właściwego organu. Dlatego też nie ma podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony, bo jeżeli przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek nie jest możliwe wprowadzenie ograniczenia wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2011 r. w sprawie II OSK 584/11 dostępny w CBOSA ). Przedstawiona wyżej teza umożliwia wszczęcie postępowania na wniosek, tym niemniej w ocenie sądu rozstrzygającego niniejsza sprawę, co do zasady postępowanie wszczynane jest z urzędu, po prostu organy nadzoru budowlanego nie tylko są uprawnione, ale i zobligowane do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, o ile ziszczą się przesłanki ustawowe. Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że pismo skarżącego z dnia 19 czerwca 2018 r. mogło, ale nie musiało zainicjować wszczęcie postępowania administracyjnego z art. 50 Prawa budowlanego, to jednak z uwagi na jego treść należało uznać, że zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu, w którym zostanie rozważona kwestia posiadania interesu prawnego A. C. Tak jak to wyżej wskazano z treści postanowienia z dnia 1 sierpnia 2018 r. nie wynika, czy zostało ono wszczęte na wniosek , czy z urzędu. Tym niemniej jeżeli dopuszczalną formą wszczęcia tego postępowania jest zgłoszony wniosek, a zasadą prowadzenie jego z urzędu to niedopuszczalnym jest zawieszenie wszczętego postępowania z uwagi, jak się wydaje na chęć uniknięcia samodzielnej oceny tego czy dana osoba jest uczestnikiem postępowania. Postanowienie organu odwoławczego jest racjonalne i zrozumiałe, wynika z niego, że nie zachodziły żadne podstawy do zawieszenia wszczętego w dniu 1 sierpnia 2018 r. postępowania administracyjnego. Niczego w przedmiotowej kwestii nie zmienia stwierdzenie zawarte w sentencji zaskarżonego postanowienia dotyczące przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Niewątpliwym jest, że postanowienie organu I instancji zostało uchylone, ze wskazaniem, iż nie ma podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania, natomiast dalsza część rozstrzygnięcia była zbędna, ponieważ oczywistym pozostaje to, że organ I instancji musi rozpoznać sprawę, którą wszczął postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2018 r. Dlatego też biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.