II SA/Ol 292/19

Dnia 4 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2019 roku sprawy ze skargi E. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy "[...]", na wniosek E. Ś., dokonał rozgraniczenia nieruchomości, położonych w obrębie "[...]", gmina "[...]", oznaczonych numerami działek: "[...]". Decyzja zawierała pouczenie, że nie przysługuje od niej odwołanie, zaś strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi powszechnemu. W dniu 12 lipca 2017 r., E. Ś. złożył w Urzędzie Gminy "[...]" pismo zawierające żądanie uchylenia w/w decyzji. W tym samym dniu E. Ś. złożył także wniosek o przekazanie sprawy sądowi do ponownego jej rozpatrzenia. Pismem z dnia 2 sierpnia 2017 r., organ przekazał wniosek E. Ś. wraz z aktami sprawy Sądowi Rejonowemu. Pismo, zawierające żądanie uchylenia decyzji, zostało potraktowane przez organ jako żądanie sprostowania pouczenia w decyzji co do prawa odwołania, wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego i organ, postanowieniem z dnia "[...]" odmówił sprostowania pouczenia w decyzji z dnia "[...]" o rozgraniczeniu nieruchomości. Po rozpoznaniu zażalenia strony, postanowieniem z dnia "[...]", Samorządowe Kolegium odwoławcze, postanowiło stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Wyrokiem z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 71/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Sąd wskazał, że pomimo nieprecyzyjnie sformułowanego przez skarżącego żądania, organy nie podjęły żadnych działań w celu ustalenia istoty żądania strony. Nie przekazano też skarżącemu w pełnym zakresie informacji o jego sytuacji procesowej i przysługujących środkach obrony jego praw. W związku z powyższym, pismem z dnia 3 lipca 2018 r., organ pierwszej instancji zwrócił się do skarżącego o jednoznaczne wskazanie zakresu "odwołania" z dnia 11 lipca 2017 r. Odpowiadając na to pismo, skarżący – pismem z dnia 11 lipca 2018 r. - poinformował organ, że żąda stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy "[...]" z "[...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), decyzją z dnia "[...]", umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]". W uzasadnieniu wskazało, że wraz z wniesieniem przez stronę postępowania administracyjnego wniosku o przekazanie sprawy sądowi powszechnemu decyzja administracyjna traci byt prawny. W tych okolicznościach, z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia należało umorzyć postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności. Wnioskiem z dnia 20 listopada 2018 r., E. Ś. zwrócił się do Kolegium na podstawie art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której Kolegium orzekło jako organ pierwszej instancji decyzją z dnia "[...]". Wskazał, że Kolegium decyzją będącą przedmiotem wniosku, nie dokonało weryfikacji decyzji rozgraniczeniowej pod kątem jej "zgodności z prawem". W tym kontekście zaznaczył, że Kolegium "nie może posługiwać się późniejszymi zdarzeniami, lecz powinno rozpatrywać sprawę dotyczącą decyzji, kiedy została wydana i w czasie jej wydania". Decyzją z dnia "[...]", Kolegium, działając na podstawie art. 158 § 1 i art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r. poz. 2096), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy ‘[...]" z dnia ‘[...]", utrzymało w mocy w całości własną decyzję dnia ‘[...]". W uzasadnieniu wskazało, że z treści art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101), dalej: u.p.g.k. wynika, że od decyzji rozgraniczającej nieruchomości odwołanie nie przysługuje, zaś strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi powszechnemu. Na skutek kwestionowania przez E. Ś. prawidłowości decyzji rozgraniczeniowej, Wójt Gminy ‘[...]" w trybie art. 33 ust. 3 u.p.g.k., przekazał jego wniosek o rozgraniczenie do Sądu Rejonowego (pismo z dnia 2 sierpnia 2017 roku). Użyty w art. 33 ust. 3 u.p.g.k. zwrot "przekazania sprawy" oznacza, iż ustawodawca uznaje, że sprawa o rozgraniczenie jest prowadzona w odpowiednim dla niej jednym postępowaniu, obejmującym obligatoryjny etap administracyjny i fakultatywny etap sądowy. Tylko przy takim rozumieniu konstrukcji postępowania rozgraniczeniowego można mówić o przekazaniu sprawy z fazy administracyjnej do jej dalszego rozpoznawania w postępowaniu sądowym. W takim ujęciu postępowanie sądowe stanowi kolejny etap rozpoznawania sprawy i jego wszczęcie prowadzi do kontynuowania postępowania prowadzonego wcześniej w trybie administracyjnym. Co za tym idzie, skorzystanie przez stronę postępowania administracyjnego z możliwości żądania przekazania sprawy sądowi należy uznać za czynność otwierającą drogę sądową w sprawie o rozgraniczenie konkretnie oznaczonych nieruchomości. Ten skutek procesowy ma istotne znaczenie dla bytu decyzji administracyjnej określającej przebieg granicy, nie można bowiem przyjmować, że w sprawie, w której została otwarta droga sądowa i o rozgraniczeniu może orzec sąd, mogą pozostawać w mocy skutki wcześniej wydanej decyzji administracyjnej. Istnienie przesłanki procesowej w postaci drogi sądowej w sprawie o rozgraniczenie, będące wynikiem zgłoszenia żądania przekazania sprawy sądowi, wyłącza dokonanie w takiej sprawie rozgraniczenia w trybie administracyjnym. Przejście sprawy o rozgraniczenie do etapu postępowania sądowego powoduje zatem, że decyzja o rozgraniczeniu traci byt. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium z dnia "[...]" E. Ś. podniósł, że w jego wniosku o przekazanie sprawy nie był użyty zwrot "sąd powszechny", dlatego niewłaściwe jest ustalenie organu, ze sprawa rozgraniczeniowa została przekazana sądowi rejonowemu. Powyższe wynika również z treści art. 33 ust. 3 u.p.g.k. Skarżący dodał, że zakwestionowana decyzja jest aktem niezgodnym z prawem. Wskazał też, że wyrok Sądu zobowiązał Wójta do sprostowania decyzji, a Kolegium nie podniosło w decyzji, że w sprawie był wydany wyrok. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone zostały między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). Sprowadzają się one do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu pozostaje, czy dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości w sytuacji, gdy strona w wymaganym terminie złożyła jednocześnie wniosek o przekazanie sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić skarżącemu, odnosząc się do zarzutu, że w jego wniosku o przekazanie sprawy nie był użyty zwrot "sąd powszechny", że użyty w art. 33 ust. 3 u.p.g.k. zwrot "przekazania sprawy sądowi" dotyczy sądu powszechnego. Jak bowiem wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 9 czerwca 1999 r., sygn. III RN 15/99, sprawa o rozgraniczenie nieruchomości rozstrzygnięta ostateczną decyzją rozpatrywana jest przez sąd powszechny, jeżeli z żądaniem jej przekazania zwróci się strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy. Podstawę materialnoprawną decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości w przedmiotowej sprawie stanowi art. 33 ust. 1 u.p.g.k. Stosownie do art. 33 ust. 1 tej ustawy - wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi (ust. 3 art. 33 u.p.g.k.). Powyższa regulacja stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z momentem złożenia wniosku o przekazanie sprawy sądowi, jednoinstancyjne postępowanie administracyjne kończy się. Na skutek złożenia tego wniosku, decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości traci moc. Decyzja rozgraniczeniowa traci moc już w samym momencie skutecznego złożenia wniosku o przekazanie sprawy do sądu powszechnego. Natomiast dalszy losy tego wniosku nie mają wpływu na utratę mocy decyzji rozgraniczeniowej. Odmienne stanowisko mogłoby prowadzić do sytuacji, że strona niezadowolona z przebiegu granic ustalonych decyzją administracyjną, pozbawiona zostałaby możliwości dochodzenia swych racji. Kluczowe w niniejszej sprawie stanowisko o utracie bytu prawnego decyzji o rozgraniczeniu znajduje oparcie w uchwale 7 sędziów SN z dnia 30 października 2014 r., o sygn. III CZP 48/14, gdzie podkreślono, że użycie w przepisie art. 33 ust. 3 u.p.g.k. zwrotu o przekazaniu sprawy oznacza, że ustawodawca uznaje, iż sprawa o rozgraniczenie jest prowadzona w odpowiednim dla niej jednym postępowaniu, obejmującym obligatoryjny etap administracyjny i fakultatywny etap sądowy. Tylko przy takim rozumieniu konstrukcji postępowania rozgraniczeniowego można mówić o przekazaniu sprawy z fazy administracyjnej do jej dalszego rozpoznawania w postępowaniu sądowym. W takim ujęciu, postępowanie sądowe stanowi kolejny etap rozpoznawania sprawy i jego wszczęcie prowadzi do kontynuowania postępowania prowadzonego wcześniej w trybie administracyjnym. Skorzystanie przez stronę postępowania administracyjnego z możliwości żądania przekazania sprawy sądowi należy uznać za czynność otwierającą drogę sądową w sprawie o rozgraniczenie konkretnie oznaczonych nieruchomości. Ten skutek procesowy ma istotne znaczenie dla bytu decyzji administracyjnej określającej przebieg granicy, nie można bowiem przyjmować, że w sprawie, w której została otwarta droga sądowa i o rozgraniczeniu może orzec sąd, mogą pozostawać w mocy skutki wcześniej wydanej decyzji administracyjnej. Istnienie przesłanki procesowej w postaci drogi sądowej w sprawie o rozgraniczenie, będące wynikiem zgłoszenia żądania przekazania sprawy sądowi, wyłącza dokonanie w takiej sprawie rozgraniczenia w trybie administracyjnym. Przejście sprawy o rozgraniczenie do etapu postępowania sądowego powoduje zatem, że decyzja o rozgraniczeniu traci byt. Do stwierdzenia takiego skutku żądania przekazania sprawy sądowi nie jest konieczne istnienie przepisu ustawowego potwierdzającego utratę bytu przez decyzję administracyjną; utrata skutków takiej decyzji jest wynikiem zamknięcia etapu postępowania administracyjnego w związku ze złożeniem przez stronę żądania przekazania sprawy sądowi. Całkowicie zbieżny z powyższym stanowiskiem SN pozostaje wyrok NSA z dnia 7 maja 2015 r. o sygn. I OSK 2153/13. Zaprezentowany wyżej sposób interpretacji przepisu art. 33 ust. 3 u.p.g.k. jako odpowiadający prawu, skład orzekający podziela w całości, a przemawia za tym również konieczność eliminowania postępowań prowadzonych w tej samej sprawie przez różne organy i instytucje (tak słusznie NSA w Warszawie w uchwale 5 sędziów z dnia 19 maja 2003 r., OPK 31/02). W konsekwencji skorzystania przez skarżącego ze środka anulacyjnego w postaci żądania przekazania sprawy rozgraniczenia sądowi na podstawie art. 33 ust. 3 u.p.g.k., utraciła swój byt prawny decyzja administracyjna Wójta Gminy "[...]" o rozgraniczeniu z dnia "[...]". Niezależnie od dalszych losów postępowania o rozgraniczenie przed sądem, decyzja o rozgraniczeniu nie odzyskuje swojego bytu w obrocie prawnym. Zatem, brak przedmiotu sprawy w postaci decyzji administracyjnej objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności musiał skutkować umorzeniem przez Kolegium postępowania jako bezprzedmiotowego. Tym samym, zaskarżona decyzja jest prawidłowa i zgodna z prawem. Na marginesie wskazać należy, że powyższemu nie przeczy powołany przez skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2018 r. W wyroku tym Sąd zobowiązał jedynie organy do ustalenia rzeczywistych intencji skarżącego, składającego "odwołanie" z dnia 11 lipca 2017 r. Ustalono więc bezsprzecznie, że jest ono de facto wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia "[...]". Skutkować to więc musiało wydaniem zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił.