II SA/Ol 292/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2025 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę. K. M. ( dalej również jako: skarżący) zwrócił się w czerwcu 2024 r. o wydanie zaświadczenia dotyczącego zgodności budowy wiaty rekreacyjno–letniskowej, na sześciu drewnianych słupach i wymiarach 3,15 x 4,15 metra i wysokości ok. 3,95 metra usytuowanej na działce nr [...] w obrębie [...], gmina [...] z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z 16 lipca 2024 r. Wójt Gminy [...] (dalej także jako: organ I instancji lub organ) odmówił skarżącemu wydania przedmiotowego zaświadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (kolegium, organ odwoławczy) postanowieniem z 14 listopada 2024 r. uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Następnie postanowieniem z 18 grudnia 2024 r. organ I instancji ponownie odmówił wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Stwierdzono, że przedmiotowa wiata została zakwalifikowana przez PINB w [...] jako obiekt budowlany. Wiata ta znajduje się w kwartale 1ML, dla którego zgodnie z § 4 lit. a planu miejscowego wskazano 70 m strefę ochronną jeziora, która stanowi jednocześnie nieprzekraczalną linię zabudowy w kierunku linii brzegowej jeziora. Wiata znajduje się w odległości 3,5 m od działki ewidencyjnej jeziora [...], a więc w strefie ochronnej jeziora, tym samym przekracza ustanowioną w planie miejscowym nieprzekraczalną linię zabudowy. Zażalenie na powyższe postanowienie wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że ograniczenia wynikają z planu zabudowy letniskowej, zaś wiata nie należy do kategorii budynków rekreacji indywidualnej. W planie miejscowym nie ma mowy o innych niż budynek obiektach budowlanych, dlatego też dopuszczalne jest realizowanie poza nieprzekraczalną linią zabudowy obiektów budowlanych takich jak wiaty czy altany. W planie nieprzekraczalną linię zabudowy wyznacza usytuowanie ściany zewnętrznej budynku "lica budynku" w określony sposób. Lico budynku to elewacja frontowa wraz ze wszystkimi elementami, tym samym, wytyczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy nie odnosi się do wiaty. Postanowieniem z 10 marca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wskazało, że skarżący wystąpił o wydanie zaświadczenia o określonej treści z uwagi na trwające postępowanie przed PINB w [...] dotyczące legalizacji obiektu budowlanego tj. wiaty. Wiata ta znajduje się w strefie ochronnej jeziora [...], w odległości 3,5 metra od działki ewidencyjnej jeziora. Zapisy planu wykluczają możliwość usytuowania obiektu budowlanego w takim miejscu. W wywiedzionej skardze zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 7 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 7b k.p.a. poprzez: - brak wyjaśnienia przez SKO przesłanek prawnych rozstrzygnięcia i brak odniesienia się do argumentów wskazanych w zażaleniu dotyczących zapisów planu oraz tego, że nieprzekraczalna linia zabudowy dotyczy usytuowania budynków, a nie obiektów budowlanych jak wiaty; - brak podjęcia przez SKO współpracy z U.G. w [...] w celu wyjaśnienia zapisów planu i stwierdzenia czy plan zakazuje budowy wiat, czy jakichkolwiek obiektów budowlanych, a nieprzekraczalna linia zabudowy odnosi się do lica budynku, którym wiata w myśl przepisów nie jest; - odebranie stronie skarżącej uprawnienia w postaci uzyskania wymaganych dokumentów tj. zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu, a tym samym spełnienia przepisu art. 48b ust. 3 pkt 1 P.b. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie kolegium z 10 marca 2025 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające skarżącemu wydania zaświadczenia dotyczącego zgodności budowy wiaty rekreacyjno–letniskowej usytuowanej na działce nr [...] w obrębie [...], gmina [...] z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 217 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 dalej jako: k.p.a.), zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Wskazać należy, że wprawdzie organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.), ale w myśl art. 218 § 2 k.p.a. przed wydaniem zaświadczenia może on przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Stosownie do art. 217 k.p.a., mianem zaświadczenia można określić urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 605/12, LEX nr 1369011). Tym samym zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. W przypadku, gdy żądanie nie wynika z wyraźnego przepisu prawa, wystawienie zaświadczenia poprzedzone być musi postępowaniem wyjaśniającym, które ma uproszczony charakter i dotyczy oceny interesu prawnego wnioskodawcy oraz ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. Nie jest jednak dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydawanie zaświadczeń co do zasady jest oparte na danych posiadanych przez organ. Natomiast dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. - tylko w koniecznym zakresie, oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (zob. wyroki NSA: z dnia: 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09, 26 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1778/11, LEX nr 1311429; 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 605/12, LEX nr 1369011). Co istotne również, w zaświadczeniu organ nie może dokonywać interpretacji przepisów oraz oceny skutków prawnych przepisów dla danego stanu faktycznego. Zaświadczenie sprowadza się jedynie do prostego przeniesienia danych znajdujących się w posiadaniu organu uprawnionego do wydania zaświadczenia, zatem nie poprzedza go prowadzenie postępowania administracyjnego, w toku którego organ ustala określony stan faktyczny oraz dokonuje odpowiedniej do tych ustaleń subsumpcji przepisów prawa materialnego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 377/09). Wydane w tym trybie zaświadczenie nie może dotyczyć jakichkolwiek kwestii spornych bądź wymagających analizy czy interpretacji przepisów, co odnosi się do kwestii prawnych, w tym wynikających z planu miejscowego, za wyjątkiem postępowań legalizacyjnych, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, który stanowi podstawę prawną do ubiegania się o zaświadczenie o zgodności inwestycji objętej postępowaniem, o którym mowa w tym przepisie, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie prowadzone w celu uzyskania wymaganego przepisem art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. zaświadczenia wójta, burmistrza, prezydenta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy właśnie rozpatrywać przez pryzmat przepisów Działu VII k.p.a. (art. 217 i nast.), który reguluje postępowanie w sprawach wydawanie zaświadczeń. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje to, że przedmiotowa działka, której dotyczył wniosek o wydanie zaświadczenia położona jest na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...](uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 27 października 2003 r., Dz. Urz. Woj. [...]). Działka skarżącego oznaczona jest numerem ewidencyjnym [...] i znajduje się na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego – symbolem 1 ML, co oznacza, że grunty te przeznaczone są pod teren zabudowy letniskowej. Zgodnie z zapisami § 4 lit. a) uchwały dla terenu oznaczonego symbolem ,,1 ML" konieczne jest uwzględnienie 70 m strefy ochronnej jeziora, której granica stanowi nieprzekraczalną linię zabudowy w kierunku brzegu jeziora. Celem regulacji prawnych zawartych w ustaleniach planu zgodnie z jego § 2 ust. 2 jest ustalenie strefy ochronnej jeziora [...] w obszarze przyległym do jego linii brzegowej w granicach terenów objętych planem. Stosownie zaś do § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały zabezpieczeniu realizacji założonych celów dla obszaru położonego w obrębie jeziora [...] ustanawia się m. in. 70 m strefę ochronną. Z powyższych zapisów w sposób jednoznaczny można wyprowadzić wniosek, że 70-cio metrowa strefa ochronna jeziora dotyczy nie tylko terenów pod zabudowę letniskową, ale wszystkich terenów objętych ustaleniami planu i znajdujących się w tejże strefie ochronnej. Tym samym ograniczenie dotyczące strefy ochronnej nie może odnosić się tylko do zabudowy letniskowej, a dotyczy także takich obiektów budowlanych jakimi są wiaty. Nie ma żadnego racjonalnego wytłumaczenia do tego, aby uznać, że zgodnie z ustaleniami planu w strefie ochronnej jeziora i to w odległości 3,5 metra od działki ewidencyjnej jeziora [...] możliwa jest budowa wiat. Niczego w tym temacie nie zmienia powoływany przez skarżącego zapis § 3 ust. 4 planu nakazujący liczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od czołowego lica ściany budynku, ponieważ dotyczy on odległości od drogi, a jego obowiązywanie warunkowane jest tym, że "w tekście uchwały nie wskazano tej linii, jej odległość od linii rozgraniczającej drogi nie może być mniejsza niż 6,0 m." Nawet gdyby z teoretycznego, a w zasadzie abstrakcyjnego i oderwanego od zapisów planu punktu widzenia przyjąć, że określony w § 3 ust. 4 planu zapis dotyczy strefy ochronnej jeziora to nie oznacza to, że jeżeli daną budowlę, nie posiadającą ścian (lica) można usytuować w strefie ochronnej jeziora, w przypadku skarżącego w odległości 3,5 metra od działki ewidencyjnej jeziora. Organy były zobowiązane w niniejszej sprawie do ustalenia, czy w świetle obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa wiaty na działce nr ewid. [...] jest zgodna z postanowieniami tego planu. W ocenie sądu, organy zasadnie odmówiły wydania przedmiotowego zaświadczenia ze względu na przytoczone wyżej postanowienia przedmiotowego planu miejscowego. Jeszcze raz należy podkreślić, że zaświadczenie ma służyć urzędowemu potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Mając natomiast na względzie treść § 7 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego, nie można stwierdzić zgodności zamierzonego przedsięwzięcia z ustaleniami tego planu, który ustanawia 70-cio metrową strefę ochronną jeziora. Nadto z zapisu § 4 lit. a) uchwały wynika, że dla terenu oznaczonego symbolem ,,1 ML" konieczne jest uwzględnienie 70 m strefy ochronnej jeziora, której granica stanowi nieprzekraczalną linię zabudowy w kierunku brzegu jeziora. Wskazane okoliczności wykluczały wydanie zaświadczenia w określonym we wniosku zakresie. W tej sytuacji prawidłowo zastosowano art. 219 k.p.a. i odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia. Nie może być zatem mowy naruszeniu art. 218 § 1 k.p.a., polegającym na błędnej interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych samych względów niezasadny jest zarzut naruszenia art. 217 § 1 pkt 2 k.p.a. polegający na wadliwym pozbawieniu skarżącego możliwości spełnienia obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego. Nie są słuszne również zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 7b k.p.a. i art. 7a § 1 k.p.a. Jak już wcześniej podniesiono postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Organ bezsprzecznie ustalił, że nie może wydać zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego, gdyż byłoby to niezgodne ze stanem prawnym. Nadto podkreślić należy, że treść art. 7a § 1 k.p.a. ma zastosowanie wówczas gdy istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej. W rozpoznawanej sprawie takich wątpliwości dostrzec nie można, a skoro ich nie było to nie mogły one zostać rozstrzygnięte na korzyść skarżącego. Niezrozumiały jest natomiast zarzut dotyczący braku współpracy organów obu instancji, gdyż SKO w całej rozciągłości podzieliło i zaakceptowało argumentację organu I instancji dotyczącą braku możliwości wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. W tej sytuacji, mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę.