II SA/Ol 293/16

Dnia 26 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 roku sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy - oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, działając na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania B. P. od decyzji z dnia "[...]" wydanej z upoważnienia Wójta Gminy "[...]" przez Kierownika Referatu Gospodarki Terenowej w Urzędzie Gminy "[...]" o ustaleniu, na wniosek S. S., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego w ramach zabudowy zagrodowej na działce o nr ew. "[...]" w obrębie "[...]", gmina "[...]", rozstrzygnęło: 1. Uchylić decyzję w części dotyczącej pkt 2.1. lit b) parametry inwestycji o treści: "maksymalna powierzchnia zabudowy budynku: maks. 235,0 m2 " i w tej części umorzyć postępowanie pierwszej instancji; 2. W pozostałym zakresie utrzymać w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania w całości. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia "[...]" (znak: "[...]") działający, z upoważnienia Wójta Gminy "[...]" Kierownik Referatu Gospodarki Terenowej w Urzędzie Gminy "[...]", po ponownym rozpatrzeniu wniosku S. S. z dnia 11 czerwca 2015 r. (doprecyzowanego w pismach z dnia: 14 września 2015 r. i z dnia 6 października 2015 r.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego w ramach zabudowy zagrodowej na działce o nr ew. "[...]" w obrębie "[...]", gmina "[...]". W odwołaniu od powyższej decyzji B. P. wyraził sprzeciw odnośnie ustalonych warunków zabudowy podnosząc, że "wszystkie rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego są dla niego korzystne", dlatego uważa, że na sąsiedniej działce nie ma możliwości usytuowania planowanego budynku. Podniósł, że skoro organ pierwszej instancji "wie jak to jest, to dlaczego przyjmuje kolejne pismo w sprawie tej budowy". Wyraził swoje stanowisko w tym zakresie i zwrócił się z prośbą o zamknięcie tej sprawy. W uzasadnieniu decyzji z dnia z dnia "[...]’, odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie ocena legalności decyzji organu pierwszej instancji z dnia ‘[...]". Dlatego też kwestie dotyczące innych decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nieruchomości gruntowych, w których wnioskodawcą był S. S., wykraczają poza zakres sprawy i nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozpoznania. W tym postępowaniu Kolegium nie zajmuje się bowiem innymi decyzjami Wójta Gminy "[...]", które stanowiły przedmiot postępowań odrębnych wszczętych na podstawie innych wniosków tego samego wnioskodawcy i dotyczyły innych zamierzeń budowlanych, a sprawy te zostały zakończone innymi rozstrzygnięciami o charakterze ostatecznym. Kolegium podniosło, że z akt sprawy wynika, że działka m "[...]", obręb "[...]", gmina "[...]", położona jest na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z tego też względu, zasadne jest stanowisko organu pierwszej, że przed wydaniem kolejnej decyzji o pozwoleniu na budowę, dla planowanego zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku gospodarczo-garażowego w ramach zabudowy zagrodowej, wymagana jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Organ podniósł, że projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzony został przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów, stosownie do wymagań określonych w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. W celu ustalenia warunków zabudowy przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (załącznik opisowy do analizy urbanistycznej i załącznik graficzny w postaci mapy w skali 1:500 do omawianej decyzji). W szczególności ustalono, że objęta wnioskiem działka zlokalizowana jest w obrębie geodezyjnym ‘[...]", pośród zabudowań mieszkalnych i gospodarczych. Działka o nr ew. "[..]" posiada dostęp do drogi gminnej. Z uwagi na to, iż planowana inwestycja stanowi budowę w ramach zabudowy zagrodowej oraz z uwagi na to, że wnioskujący o wydanie przedmiotowej decyzji – S. S. posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 39 ha, czyli przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie "[...]" (która wynosi 17,31 ha), warunku o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., z mocy art. 61 ust. 4 ww. ustawy, nie stosuje się. Ponadto, teren planowanej inwestycji położony jest poza obszarami objętymi formami ochrony, o których mowa w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627). Na przedmiotowym obszarze nie występują również ograniczenia wynikające z ochrony dziedzictwa kulturowego. Z uwagi na charakter planowanego zamierzenia budowlanego, ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie potwierdzają, że nie przewiduje się zmian w istniejącej infrastrukturze technicznej. W rozpatrywanym przypadku spełnione zatem zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Reasumując Kolegium podniosło, że na obecnym etapie postępowania, organy orzekające w sprawie jedynie przesądzają, że z punktu widzenia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a więc przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów szczególnych, na wskazanym terenie, nie ma przeciwwskazań do realizacji określonego we wniosku strony zamierzenia budowlanego. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł B. P., zarzucając jej brak logiczności. Zdaniem skarżącego, decyzja ta jest niezgodna z prawem bowiem nie została przeprowadzona wizja lokalna. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wskazało, że skarżący nie przedstawił w skardze żadnego konkretnego przepisu prawa materialnego, którego naruszenie mogłoby skutkować wadliwością zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny wyrokuje na postawie akt sprawy, opierając się o stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że podstawą orzekania jest cały materiał dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończony zaskarżonym aktem. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkować mogły uchyleniem zaskarżonych decyzji. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji: budowa budynku gospodarczo-garażowego w ramach zabudowy zagrodowej na działce o nr ew. "[...]" w obrębie "[...]", gmina "[...]". Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach ustawowych, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że dla terenu działki nr "[...]" w obrębie "[...]" brak było w czasie wydawania zaskarżonej decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też, stosownie do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymagała ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 489). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588., zwanego dalej rozporządzeniem). Ponieważ wnioskowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej o powierzchni gospodarstwa rolnego wynoszącej 39 ha czyli przekraczającego średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie ‘[...]" (tj. 17,31 ha), w sprawie nie miał zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z treścią art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Natomiast analiza administracyjnych akt sprawy wskazuje, że spełnione zostały pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p. Działka nr "[...]" posiada dostęp do drogi publicznej zlokalizowanej na działce nr "[...]". Teren planowanej inwestycji położony jest poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody i dziedzictwa kulturowego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami odrębnymi. Uwzględniając powyższe, należało stwierdzić, że w/w przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie, wobec czego organ pierwszej instancji nie mógł podjąć innego rozstrzygnięcia jak o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Stosownie bowiem do przepisu art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami - decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Należało zatem przyjąć, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Przede wszystkim należy stwierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania poprzedzające proces budowlany, ustala wymagania jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter - nie przesądza, bowiem jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Z tych względów w decyzji o warunkach zabudowy określone są zarówno wymagania dotyczące przyszłej budowy, jej wpływu na środowisko, nieruchomości sąsiednie, wymagania w zakresie warunków i wymagań co do ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Wydawana jest natomiast wyłącznie po przeprowadzeniu analizy architektoniczno-urbanistycznej i ustaleniu w jej wyniku, że spełnione są łącznie wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest jedynie ustalenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Mając powyższe na uwadze, w szczególności charakter zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że bez wpływu na wynik niniejszego postępowania pozostaje zarzut braku logiczności zakwestionowanego aktu. Jak bowiem wskazano powyżej, organ nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy bowiem planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Natomiast subiektywnie odczuwana (potencjalnie) uciążliwość inwestycji, czy też subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo. Wskazać w tym miejscu należy, że prawo do zabudowy terenu, zwane też wolnością zagospodarowania terenu należy wywodzić z istoty cywilnoprawnej konstrukcji prawa własności - prawo do zabudowy jest zatem elementem prawa własności. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Odnosząc się z kolei do kwestii uchylenia przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej pkt 2.1. lit b) parametry inwestycji o treści: "maksymalna powierzchnia zabudowy budynku: maks. 235,0 m2 " i zasadności umorzenia postępowania w tej części należy wyjaśnić, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor nie określił powierzchni planowanego do budowy budynku gospodarczo-garażowego Wnioskodawca podał natomiast szerokość elewacji frontowej planowanego obiektu do 8,0 m oraz długość budynku do 29,0 m, a zatem te dane, na obecnym etapie postępowania, są wiążące dla organów orzekających w sprawie. Z tego względu zasadnie Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w tej części i postępowanie organu pierwszej instancji we wskazanym zakresie umorzyło. Powierzchnia zabudowy budynku gospodarczo-garażowego ustalona zostanie bowiem po opracowaniu projektu budowlanego, w kolejnym postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym skarga, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.