II SA/Ol 294/15

Dnia 9 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi L. i P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że L. i P. K. wystąpili do Wójta Gminy A z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalno-usługowych na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi nr "[...]", położonych w obrębie A, gmina A. Wójt Gminy A, po sporządzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przygotowaniu projektu decyzji, pismem z 17 listopada 2014 r. wystąpił do Starosty A o uzgodnienie tego projektu. Postanowieniem z dnia "[...]", działający z upoważnienia Starosty Geodeta Powiatowy odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - w zakresie ochrony gruntów rolnych - dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalno-usługowych na działkach nr "[...]", położonych w obrębie A, gmina A. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że przedmiotowa inwestycja będzie realizowana na gruncie sklasyfikowanym m.in. jako RIIIb. Podniósł, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013r., poz. 1205) przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. L. i P. K., złożyli zażalenie na w/w postanowienie. Wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podnieśli, że organ nie wziął pod uwagę w/w przepisu w brzmieniu z dnia wszczęcia postępowania, kiedy to zgody ministra wymagało przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jednakże jedynie wówczas, gdy zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha. Wskazali przy tym, że jeżeli pomiędzy datą wszczęcia postępowania administracyjnego, a datą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji nastąpiła zmiana przepisów ustawy, przy braku przepisów przejściowych, należy stosować przepisy korzystniejsze dla strony postępowania. Dodatkowo podali, że obszar działek objętych klasą III zajmuje mniej niż 0,5 ha. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium podkreśliło, że działki nr "[...]" objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy składają się z następujących gruntów - odpowiednio – "[...]". Nie ulega zatem wątpliwości, że projekt decyzji należało ustalić z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych, tj. starostą. Bezspornym w niniejszej sprawie w ocenie organu odwoławczego jest to, iż działki objęte wnioskiem składają się z gruntów rolnych klasy III, który wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych ustalił, że taka zgoda nie została wydana. Podkreślono, że w dniu wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowił, że przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Przepis ten został znowelizowany ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2013.503), która art. 7 ust. 2 pkt 1 nadała następujące brzmienie: przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Norma ta weszła w życie od dnia 26 maja 2013 r. i obowiązywała w dniu wydawania zaskarżonego postanowienia. Po nowelizacji przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga wcześniejszej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi niezależnie od powierzchni projektowanej do takiej zmiany. Kolegium stanęło na stanowisku, że w związku z brakiem przepisów przejściowych organy mają obowiązek uwzględniać stan prawny aktualny w chwili wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zaznaczono, że na etapie postępowania uzgodnieniowego w niniejszej sprawie obowiązywał już art. 7 ust. 2 pkt 1 w nowym brzmieniu. Za stosowaniem go w takim brzmieniu przemawia interes publiczny, jakim jest zapobieganie degradacji gruntów rolnych. Nie można mu przeciwstawić indywidualnego interesu odwołujących, którzy z dniem złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy żadnego prawa jeszcze nie nabyli. Według Kolegium należy mieć na względzie, że w sprawie nie mamy do czynienia ze zdarzeniem zamkniętym pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy. Strona odwołująca nie może się też powoływać na ochronę praw nabytych, ponieważ ustalenie warunków zabudowy dotyczy przyszłego zamierzenia inwestycyjnego, dla którego decyzja o warunkach zabudowy, stanowi jedynie promesę realizacji planowanej inwestycji. Ponadto wskazano, że co do zasady organy administracji publicznej są obowiązane uwzględniać stan faktyczny sprawy i stan prawny z daty orzekania. Obowiązek ten wynika z zasady praworządności wyrażonej w art. 6 kpa oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Od tej reguły mogą wprawdzie zostać wprowadzone odstępstwa, jednak muszą one wynikać z przepisów przejściowych. Skargę na ww. postanowienie wywiedli L. i P. K., wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: l. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. w brzmieniu po jej nowelizacji z dnia 8 marca 2013r., podczas gdy brak przepisów przejściowych obligował organ do zastosowania art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy w brzmieniu z dnia wszczęcia niniejszego postępowania, 2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że teren planowanej inwestycji wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, podczas gdy obowiązujący w dniu wszczęcia niniejszego postępowania art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przewidywał, że powyższej zgody wymaga przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III tylko wówczas, jeżeli zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, co w niniejszej sprawie nie ma jednak miejsca, 3. naruszenie prawa materialnego, art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie niespełnione pozostają wyrażone w nim warunki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647 ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia "[...]" o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - w zakresie ochrony gruntów rolnych - dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalno-usługowych na działkach nr "[...]", położonych w obrębie A, gmina A. Z akt sprawy wynika, że działki nr "[...]" objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy składają się z następujących gruntów - odpowiednio – "[...]"). Są to w większości grunty rolne klasy III. Dostrzec należy w pierwszej kolejności, że skarżący wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożyli pismem z dnia 24 grudnia 2012 r. (k. 43 akt adm.). Między tą datą a datą wydania postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez Starostę doszło do zmiany stanu prawnego w zakresie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w której ustawodawca nałożył obowiązek uzyskania zgody właściwego ministra na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wszystkich gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, bez względu na ich obszar, a nie tak jak w poprzednim stanie prawnym, tylko dla gruntów rolnych tejże klasy o powierzchni powyżej 0, 5 ha. Stosownie do treści art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i wydania decyzji w tym przedmiocie jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Decyzję taką wydaje się po uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie działki przeznaczone pod zabudowę stanowią grunt rolny, zatem przed wydaniem decyzji, wójt powinien uzyskać uzgodnienie organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, wydane w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Postępowanie uzgodnieniowe, wszczynane na wniosek organu prowadzącego postępowanie główne, ma charakter posiłkowy w stosunku do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Rolą organu uzgadniającego jest jedynie ocena projektu decyzji, nie prowadzi on odrębnej sprawy administracyjnej, lecz zajmuje stanowisko w granicach prowadzonego już postępowania w sprawie głównej – o ustalenie warunków zabudowy. W rozpoznawanej sprawie postanowienie uzgodnieniowe wydał organ właściwy (art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Ochrona gruntów rolnych i leśnych polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania takich gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Dokonując uzgodnienia, właściwy organ zobowiązany jest ocenić zgodność planowanej inwestycji z przeznaczeniem gruntów rolnych, w szczególności zaś, czy warunki realizacji planowanej inwestycji nie powodują, stosownie do treści art. 6 tej ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, co wymagałoby uzyskania wymaganego prawem pozwolenia (art. 11 ustawy). Na etapie postępowania uzgodnieniowego rozważa się jedynie kwestie, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc, czy planowane przedsięwzięcie nie będzie kolidowało z ochroną gruntów rolnych. Z art. 6 ust. 1 tej ustawy wynika, że w pierwszej kolejności na cele nierolnicze mogą być przeznaczane grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. W dniu wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowił, że przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Przepis ten został znowelizowany ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503), która przepisowi art. 7 ust. 2 pkt 1 nadała następujące brzmienie: przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Norma ta weszła w życie od 26 maja 2013 r. i obowiązywała w dniu wydawania zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Po nowelizacji przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga wcześniejszej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi niezależnie od powierzchni projektowanej do takiej zmiany. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w związku z brakiem przepisów przejściowych organy mają obowiązek uwzględniać stan prawny aktualny w chwili wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zasługuje ono na aprobatę. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia miał na uwadze, że ustawa zmieniająca z dnia 8 marca 2013 r. nie zawiera przepisów przejściowych. W orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego, jak i sądów administracyjnych przyjmuje się, że brak stanowiska ustawodawcy w kwestii intertemporalnej nie przesądza o bezpośrednim działaniu ustawy nowej. Nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Dokonanie wyboru, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA nr 3 z 2006 r., poz. 71). "Do pozytywnych aspektów bezpośredniego działania ustawy nowej najczęściej zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa, które przynajmniej z założenia, powinny lepiej odzwierciedlać aktualne stosunki prawne. Ponadto, przepisy nowej ustawy są wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy, której wyrazem była ustawa wcześniejsza /P. Tuleja, Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "Kwartalnik Prawa Prywatnego" 1997, z. 1/ (z uzasadnienia w/w uchwały)". Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej uznawane jest za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw zastosowaniu go przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. O zasadzie bezpośredniego stosowania nowego prawa wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny m.in. w postanowieniu z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 26/09 oraz w wyroku z 8 grudnia 2009 r., sygn. SK 34/08. Za stosowaniem nowego prawa przemawia ogólna zasada prawa intertemporalnego, dająca - w razie wątpliwości, czy należy stosować ustawę dawną czy nową, pierwszeństwo ustawie nowej. Na etapie postępowania uzgodnieniowego w niniejszej sprawie obowiązywał już art. 7 ust. 2 pkt 1 w nowym brzmieniu. Za stosowaniem go w takim brzmieniu przemawia interes publiczny, jakim jest zapobieganie degradacji gruntów rolnych. Nie można mu przeciwstawić indywidualnego interesu skarżących, którzy z dniem złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy żadnego prawa jeszcze nie nabyli. Należy mieć na względzie, że w sprawie nie mamy do czynienia ze zdarzeniem zamkniętym pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy. Strona skarżąca nie może się też powoływać na ochronę praw nabytych, ponieważ ustalenie warunków zabudowy dotyczy przyszłego zamierzenia inwestycyjnego, dla którego decyzja o warunkach zabudowy, stanowi jedynie promesę realizacji planowanej inwestycji. Należy też zwrócić uwagę, na co wskazywał organ odwoławczy, że co do zasady organy administracji publicznej są obowiązane uwzględniać stan faktyczny sprawy i stan prawny z daty orzekania. Obowiązek ten wynika z zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Od tej reguły mogą wprawdzie zostać wprowadzone odstępstwa, jednak muszą one wynikać z przepisów przejściowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1080/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeśli zaś skarżący przyjęli, że w sprawie ma zastosowanie stan prawny z dnia wszczęcia postępowania, to w takim przypadku należałoby uznać, że wydanie spornego postanowienia uzgadniającego przez Starostę byłoby zbędne. Skoro więc zgodnie z tokiem rozumowania skarżących rzeczone uzgodnienie było niepotrzebne to powinni oni kwestionować nie to postanowienie, tylko samą decyzję w przedmiocie warunków zabudowy. Reasumując, w niniejszej sprawie organy prawidłowo zastosowały przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w nowym brzmieniu, a co za tym idzie nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie niespełnione pozostają wyrażone w nim warunki. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.