II SA/Ol 294/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Giżycku na uchwałę Rady Gminy Miłki z dnia 30 marca 2021 r. nr XXVIII.183.2021 w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miłki w 2021 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą XXVIII.183.21 z dnia 30 marca 2021 r., Rada Gminy Miłki przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miłki w 2021 r., w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały (dalej też jako: "Program"). Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.z 2020 r. poz. 638, dalej jako: "u.s.g.") w związku z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz.U. Nr 116, oz. 753), po zasięgnięciu opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii w Giżycku oraz dzierżawców i zarządców obwodów łowieckich. W dniu 3 marca 2022 r., Prokurator Rejonowy w Giżycku (dalej jako: "skarżący", "Prokurator"), zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 2021 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r., poz. 638 z późn. zm.), dalej jako: "u.o.z.", polegające na niewypełnieniu upoważnienia ustawowego, poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w rozdziale 5 załącznika do uchwały wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z., a także sposobu ich wydatkowania, podczas, gdy z przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. precyzyjnie wynika, iż Rada jest zobowiązana do precyzyjnego określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań wraz ze sposobem wydatkowania tych środków. Skarżący wskazał, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Podniósł, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stwierdzone zostało, że samodzielną podstawą do stwierdzenia nieważności w całości Programu jest brak precyzyjnego określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań gminy oraz sposobu wydatkowania tych środków. W zaskarżonej uchwale Rada nie dokonała podziału środków na poszczególne zadania ujęte w Programie, wyodrębniając w zasadzie dwie grupy zadań. Nadto, ustalono mało klarowne wyłączenia w zakresie pewnych zadań. Jednocześnie cele Programu wymienione są w 9 punktach, w żadnym miejscu nie odniesiono się do podziału środków odnośnie edukacji mieszkańców. W konsekwencji, kwestionowane zapisy nie wypełniają delegacji ustawowej z art. 11a ust. 5 u.o.z., a stanowi to jeden z obligatoryjnych elementów uchwały. Kwestionowane zapisy uniemożliwiają uzyskanie wiedzy, jaka część środków finansowych przeznaczona została na realizację poszczególnych zadań gminy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Odstąpienie od wskazania wysokości środków finansowych z przeznaczeniem na realizację poszczególnych, wyodrębnionych zadań Programu stanowi jego istotną wadliwość i tym samym, oznacza brak zrealizowania w sposób zgodny z prawem upoważnienia ustawowego wyznaczonego treścią art. 11a ust. 5 u.o.z. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o nieobciążanie organu kosztami postępowania sądowego. Wskazano, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie stwierdzono, że stanowisko Prokuratora zostało przekonująco uzasadnione, dlatego brak jest podstaw do kwestionowania skargi. Podniesiono też, że postanowienia uchwały straciły moc obowiązującą, zaś obowiązki i uprawnienia wprowadzone postanowieniami Programu przestają obowiązywać z chwilą utraty przez nie mocy obowiązującej, bez jakiejkolwiek po tej dacie konsekwencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), na wniosek organu przy braku sprzeciwu skarżącego. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji, konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.z., zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. W orzecznictwie przyjmuje się, że regulacja art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. ma charakter wiążący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na podstawie tej delegacji Program, organ stanowiący gminy powinien zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się precyzyjnie do wszystkich wymienionych w tych przepisach zagadnień. W przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. W świetle poczynionych uwag, za niezgodne z normą upoważniającą oraz konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Sąd uznał za zasadny zarzut skargi, dotyczący naruszenia przez postanowienia rozdziału 5 Programu art. 11a ust. 5 u.o.z. Przepisem tym lokalny prawodawca zobowiązany został nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań Programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, które skład orzekający podziela, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (por. wyroki NSA: z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, wyrok WSA w Poznaniu z 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 504/20, publ. CBOSA). Działając w zakresie ustawowej delegacji, rada gminy zobowiązana jest do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji. Stąd też narusza treść art. 11a ust. 5 u.o.z. - pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały - swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Zaskarżona uchwała nie wypełnia w omawianym zakresie delegacji ustawowej. Uchwałodawca przyjął bowiem w rozdziale 5 Programu, że na realizację zadań wynikających z programu zabezpiecza się w budżecie Gminy na rok 2021 n/w środki finansowe: 1) na realizację działań określonych w rozdz. I ust. 4 pkt 1, 3, 4, 5 – 27 000 zł; 2) na realizację działań określonych w rozdz. I ust. 4 pkt 2, 6, 7, 8 - 8 000 zł, w tym na zakup karmy dla kotów 1 000 zł, sterylizację alba kastrację kotów 4 000 zł. Jak wynika z powyższego, organ, mimo, że wskazał wysokość środków przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, nie wskazał sposobu wydatkowania tych środków, wskazując go w sposób zbiorczy. Pominięcie normy z art. 11a ust. 5 u.o.z. stanowi o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa, ponieważ sposób rozdysponowania środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele jest obligatoryjnym elementem programu. Narusza zatem art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawienie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym, w zakresie sposobu wydatkowania takich środków oraz określenie w ust. 2 rozdziału 5 sposobu wydatkowania tych środków. Takie zapisy nie wyjaśniają, jaką kwotę przeznaczono na realizacje konkretnego zadania. Program powinien zaś rozdzielać środki finansowe na wszystkie usługi i materiały objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele Programu. Rozdział 5 Programu w istocie pozostawia do uznania organu wykonawczego gminy, jaką pulę środków wykorzysta na konkretny cel Programu, co jest sprzeczne z delegacją ustawową art. 11a ust. 5 u.o.z. W wyroku z dnia 29 lipca 2020, sygn. akt II OSK 336/20 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w przywołanym przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu, czyli wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu wydatkowania tych środków. Końcowo należy zaznaczyć - odnosząc się do stanowiska organu, że uprawnienia wprowadzone uchwałą przestają obowiązywać z chwilą utraty przez nią mocy obowiązującej - że uchwała obowiązywała przez określony okres czasu i wywołała określone skutki prawne, tym samym, należało stwierdzić jej nieważność. Mając powyższe na uwadze, zasadnym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.