II SA/Ol 297/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Beata Jezielska Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2005 r. sprawy ze skargi T. S. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 7 października 2004 r., Nr "[...]" w przedmiocie uchylenia uchwały nr "[...]" Rady Miejskiej z dnia 28 listopada 2003 r. w sprawie dzierżawy terenu - oddala skargę. UZASADNIENIE: W dniu 28 listopada 2003 r. Rada Miejska w G. podjęła uchwałę Nr "[...]", o wydzierżawieniu na okres dziesięciu lat nieruchomości niezabudowanej położonej w G., oznaczonej numerem ewidencyjnym 734. Wydzierżawienie miało nastąpić "w zakresie określonym koncepcją zagospodarowania z przeznaczeniem działki pod budowę pawilonu handlowego oraz parkingu ogólnodostępnego". Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi G., który pismem z dnia 14 maja 2004 r. zwrócił się do Przewodniczącego Rady o doprecyzowanie uchwały, czy intencją radnych przy podejmowaniu uchwały było wydzierżawienie wymienionego w uchwale terenu zgodnie z koncepcją, będącą załącznikiem do uchwały, w trybie bezprzetargowym konkretnemu podmiotowi, czy też ogłoszenie przetargu na dzierżawę nieruchomości. W dniu 25 maja 2004 r. Przewodniczący Rady poinformował Burmistrza, że intencją radnych było wydzierżawienie terenu w trybie bezprzetargowym konkretnemu podmiotowi, zgodnie z koncepcją stanowiącą załącznik do uchwały. W dniu 14 czerwca 2004 r. Burmistrz ogłosił przetarg nieograniczony na dzierżawę przedmiotowego terenu ustalając, jakie warunki winna spełniać oferta. Na przetarg wpłynęły dwie oferty. Jedną z nich złożyli K. i T. S., którzy jednocześnie z ofertą złożyli wniosek o unieważnienie przetargu, jako ogłoszonego niezgodnie z uchwałą Rady Miasta. Przetarg został zamknięty bez wybrania którejkolwiek z ofert. W związku z tym Rada Miejska w G. w dniu 7 października 2004 r. podjęła uchwałę Nr "[...]" uchylającą swoją poprzednią uchwałę z dnia 28 listopada 2003r. Nr "[...]" w sprawie dzierżawy terenu. Na skutek skarg zgłoszonych przez K. i T. S. Rada Miejska w G. podjęła dwie kolejne uchwały dotyczące wykonania przez Burmistrza Miasta G. uchwały o wydzierżawieniu przedmiotowego terenu. W uchwale z dnia 30 grudnia 2004 r. Nr "[...]" oraz z dnia 31 marca 2005 r. Nr "[...]" Rada uznała, że uchwała Nr "[...]" skierowana była do nieokreślonego kręgu osób. Wobec tego działania podjęte przez Burmistrza w celu jej wykonania były prawidłowe. K. i T. S. nie zgodzili się z tym stanowiskiem i wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dwie skargi, która jednak zostały odrzucone. (akta Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Olsztynie sygn. akt "[...]" oraz sygn. akt "[...]") W dniu 22 lutego 2005 r. wpłynęło do Rady Miejskiej w G. wezwanie K. i T. S. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwałą z dnia 7 października 2004 r. Nr "[...]". Podnosili w nim, iż treść § 1 uchwały z dnia 28 listopada 2003 r. winna być odczytana ten sposób, że określona w uchwale nieruchomość miała zostać im wydzierżawiona w trybie bezprzetargowym. W następstwie tego wezwania Rada Miejska w G. w dniu 11 marca 2005 r. podjęła uchwałę Nr "[...]" uznającą wezwanie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w kwestionowaniu uchwały uchylającej uchwałę o wydzierżawieniu terenu, bowiem uchwała Nr "[...]" nie wskazywała podmiotu, na którego rzecz miała nastąpić dzierżawa. Ogłoszony przetarg nie został rozstrzygnięty wobec tego zaszła konieczność wypracowania innych sposobów zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. T. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia 7 października 2004 r. Nr "[...]". Zarzucał w niej, że intencją radnych przy podejmowaniu uchwały z dnia 28 listopada 2003 r. o wydzierżawieniu nieruchomości, było oddanie terenu w dzierżawę , bez przetargu, K. i T. S., albowiem to przez nich została sporządzona koncepcja zagospodarowania, o której mowa w uchwale. Wobec tego ma on interes prawny w zaskarżeniu uchwały uchylającej poprzednią uchwałę, na mocy której to im winien być wydzierżawiony teren. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w G. wnosiła o oddalenie skargi. Wywodziła, że Burmistrz Miasta G. przedstawiając projekt uchwały o wydzierżawieniu nieruchomości przedstawił Radzie wstępną koncepcję zagospodarowania terenu. Aby nie zamykać drogi dla innych rozwiązań użyto zwrotu: "w zakresie określonym koncepcją zagospodarowania z przeznaczeniem pod budowę pawilonu handlowego oraz parkingu ogólnodostępnego". Przemawia to za tym, iż uchwała nie była adresowana do konkretnych osób, bo gdyby Rada chciała przyjąć konkretne rozwiązanie architektoniczne, to uchwała powinna użyć zwrotu: "zgodnie z koncepcją zagospodarowania stanowiącą załącznik do uchwały". Strona przeciwna podnosiła ponadto, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie dają podstaw do podejmowania przez Radę wiążących Burmistrza opinii i wniosków. Jedynym aktem wiążącym Burmistrza jest uchwała. Ponadto Rada podtrzymała zarzut braku legitymacji skarżącego do wniesienia skargi z uwagi na brak interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z uwagi na to, że przedmiotem zaskarżonej uchwały jest uchylenie wcześniejszej uchwały z dnia 28 listopada 2003 r. Nr "[...]", to przy ocenie interesu prawnego skarżącego do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, należy ustalić, czy interes taki może on wywodzić z uchylonej uchwały. W pierwszej kolejności jednak należało ustalić, czy przedmiotowa uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Bowiem przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zmianami) - zwanej dalej ustawą samorządową - daje możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały podjętej tylko w sprawach z zakresu administracji publicznej. Otóż, zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy samorządowej wójt (burmistrz, prezydent) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. W szczególności do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. ( art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy samorządowej) Rada gminy może podejmować uchwały zawierające wytyczne dla podległych jej organów wykonawczych, w tym także uchwały zalecające określony sposób gospodarowania mieniem gminy. Jednakże samo gospodarowanie tym mieniem, jak już wskazano, należy do organu wykonawczego. ( por. wyrok NSA SA/Gd 23/9 z dnia 4 kwietnia 1991 r. publ. OSP 1991/11/267). O dopuszczalności podejmowania przez gminę uchwał mających na celu określenie sposobu gospodarowania mieniem gminnym opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny także w wyroku z dnia 3 czerwca 1991 r. sygn. akt I SA 1251/90. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Rada Miasta G. miała więc uprawnienie do podjęcia uchwały określającej sposób zagospodarowania gruntu będącego przedmiotem uchwały z dnia 28 listopada 2003 r. i jest to niewątpliwie sprawa z zakresu administracji publicznej. Z treści uchwały jednoznacznie wynika jednak, że Rada określiła tylko rodzaj formy zagospodarowania poprzez wydzierżawienie nieruchomości gruntowej oraz jej ostateczną funkcję (wybudowanie pawilonu handlowego i parkingu ogólnodostępnego). Uchwała w żaden sposób nie wskazała, że jej konkretnym adresatem są K. i T. S. i nie nałożyła na Burmistrza obowiązku wydzierżawienia im właśnie przedmiotowego gruntu. Wobec faktu, że ogłoszony przez Burmistrza przetarg nie został rozstrzygnięty i zaistniała potrzeba innego zagospodarowania terenu, powstała możliwość uchylenia wcześniejszej uchwały o wydzierżawieniu terenu, co otworzy organom gminy drogę do ustalenia nowych sposobów zagospodarowania mienia gminy. Skoro Sąd uznał, iż Rada Miasta G. miała kompetencje do podjęcia przedmiotowych uchwał, a przedmiot zaskarżenia mieści się w zakresie podlegającym kontroli sądu administracyjnego, to w następnej kolejności należało zbadać, czy skarżący miał legitymację do wniesienia skargi. W myśl art. 101 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Redakcja tej normy prawnej wskazuje, że wniesienie skargi na uchwałę Rady Miejskiej nie jest uprawnieniem nieograniczonym. Skargę może bowiem zaskarżyć tylko osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Tezę taką postawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2004r. sygn. akt OSK 476/04 ( publ. ONSA i WSA 2005/1/2), w którym to stwierdził, że " w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone." Pojęcie interesu prawnego nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa administracyjnego. Należy przezeń rozumieć, nie interes faktyczny, lecz interes znajdujący podstawę w przepisach prawa materialnego. Oznacza to, iż sytuacja prawna osoby wnoszącej skargę, opartą na art. 101 ustawy samorządowej, musi być ukształtowana aktem stosowania prawa materialnego. Interes prawny osoby wnoszącej taką skargę nie istnieje więc, jeżeli nie da się ustalić bezpośredniego ujemnego wpływu danego aktu na jej prawa i obowiązki, oparte na konkretnej normie prawnej. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwałą naruszyła interes prawny skarżącego lub jego uprawnienia. Należy mieć bowiem na uwadze fakt, że przetarg na dzierżawę, do którego przystąpili K. i T. S., nie został rozstrzygnięty. Nie doszło więc do nabycia przez nich statusu dzierżawców. Skarżący nie może wobec tego powoływać się w skardze na uchwałę uchylającą uchwałę o wydzierżawieniu gruntu na, bliżej nieokreślony interes prawny, jako potencjalny tylko dzierżawca. Brak legitymacji do wniesienia skargi jest przesłanką warunkującą jej oddalenie. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zmianami).